КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 ноября 2019 года N 35-П
По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.В.Гламоздиновой
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, с участием представителей гражданки О.В.Гламоздиновой - адвокатов С.В.Чугунова и В.В.Ряховского, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П.Беспаловой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки О.В.Гламоздиновой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - В.В.Лозбинева, от Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека - И.Г.Шаблинского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно абзацу второму статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации устанавливает, что использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2_1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей, на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей, на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
Конституционность приведенных законоположений оспаривает гражданка О.В.Гламоздинова - собственник земельного участка в поселке Весёлом Весёловского района Ростовской области площадью 1351 м, относящегося к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, и жилого дома площадью 62,7 м
, расположенного на участке. Будучи членом местной религиозной организации "Церковь христиан - адвентистов седьмого дня в поселке Весёлый Ростовской области", О.В.Гламоздинова предоставляла ей свой дом, как указано в договоре безвозмездного пользования от 3 января 2017 года, для адреса (места нахождения) ее постоянно действующего руководящего органа и для проведения богослужений, обрядов и церемоний на четыре часа в неделю. Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц адрес дома являлся адресом названной религиозной организации с 17 февраля 2016 года и до ее ликвидации 27 сентября 2018 года.
Постановлением главного государственного инспектора Весёловского района по использованию и охране земель - начальника Весёловского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области от 6 сентября 2017 года О.В.Гламоздинова привлечена к ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, и ей назначен административный штраф в размере десяти тысяч рублей. Решением Багаевского районного суда Ростовской области от 16 октября 2017 года, оставленным без изменения решением Ростовского областного суда от 21 ноября 2017 года, жалоба, поданная в интересах О.В.Гламоздиновой на указанное постановление, оставлена без удовлетворения. Заместитель председателя Ростовского областного суда постановлением от 28 апреля 2018 года также отклонил жалобу на состоявшиеся в ее деле решения, которые были приняты со ссылкой на то, что земельный участок используется ею не по целевому назначению, поскольку расположенный на участке дом передан религиозной организации, в том числе для определения места нахождения данной организации.
В связи с этим О.В.Гламоздинова утверждает, что оспариваемые законоположения в силу своей неопределенности позволяют привлекать собственника земельного участка и расположенного на нем жилого дома, используемых по назначению, к административной ответственности за нецелевое использование участка в случае предоставления помещений в доме религиозной организации для богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, а потому противоречат статьям 28, 35 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. При этом сторонами в судебном заседании дискутировался вопрос о наступлении таких правовых последствий при предоставлении жилого дома для адреса (места нахождения) постоянно действующего руководящего органа религиозной организации.
Таким образом, с учетом предписаний статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются абзац второй статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой на их основании решается вопрос о привлечении к административной ответственности, предусмотренной за использование земельного участка не по целевому назначению, собственника земельного участка с видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства и расположенного на нем жилого помещения (жилого дома), если такой собственник предоставил религиозной организации возможность осуществлять в этом жилом помещении (жилом доме) богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также использовать его адрес в качестве адреса религиозной организации.
2. Конституция Российской Федерации, признавая идеологическое многообразие в качестве одной из основ конституционного строя, гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними, а равно свободу мысли и слова (статья 13, часть 1; статья 28; статья 29, часть 1).
Свобода вероисповедания, не ограничиваясь исключительно пространством частной жизни и получая свою реализацию во внешней сфере, в том числе в коллективных формах, объективно приобретает и весьма важное общественное значение. Следовательно, Россия как правовое и социальное государство, в котором права и свободы человека и гражданина признаются, соблюдаются и защищаются в качестве высшей ценности, обязана обеспечивать, нейтрально и беспристрастно, возможность исповедания различных религий и верований, что способствует достижению гражданского мира и согласия, поддержанию общественного порядка и религиозной терпимости в стране (преамбула; статья 1, часть 1; статья 2; статья 7, часть 1; статья 45, часть 1, Конституции Российской Федерации). Принимая во внимание сочетание в религиозной свободе индивидуальных и коллективных, частных и публичных начал, нормативный порядок реализации права на свободу совести и свободу вероисповедания - исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, согласно которым права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов власти и обеспечиваются правосудием, а их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3; статья 18), - требует соотнесения с порядком осуществления иных конституционных прав и обязывает как законодателя, так и правоприменителя, включая суд, стремиться к разумному балансу интересов верующих (их объединений) и светских институтов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2012 года N 30-П).
Вводимые законодателем меры, относящиеся к деятельности религиозных объединений, а равно их реализация правоприменителем не должны искажать само существо свободы вероисповедания, создавать препятствия для осуществления права на объединение, посягать на свободу деятельности религиозных объединений, а ограничения в этой сфере могут быть установлены федеральным законом лишь как необходимые в демократической стране в интересах государственной и общественной безопасности, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, признания, уважения и защиты прав и свобод других лиц, охраны здоровья и удовлетворения требований морали, что находит свое подтверждение и в международно-правовых актах, являющихся составной частью российской правовой системы. В частности, из статей 18, 19 и 29 Всеобщей декларации прав человека, статей 18 и 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, статей 9 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что каждый имеет право на свободу мысли, совести и религии, включая свободу исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и сообща с другими.
3. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владеть, пользоваться и распоряжаться ею как единолично, так и совместно с другими лицами с тем, однако, условием, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статьи 9 и 17; статья 35, часть 2; статья 36, части 1 и 2). Корреспондирующие этим конституционным положениям нормы о праве каждого физического и юридического лица на уважение своей собственности и о запрете произвольно лишать имущества содержатся в статье 17 Всеобщей декларации прав человека и статье 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации (подпункт 8 пункта 1 статьи 1) в порядке реализации конституционных предписаний закрепляет в качестве одного из основных принципов земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, в силу которого правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Этот принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также положения Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42) и Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 260), возлагающие на собственников земельных участков, включая земли населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и установленным для них целевым назначением (Постановление от 30 июня 2011 года N 13-П; определения от 24 декабря 2013 года N 2153-О, от 24 марта 2015 года N 671-О, от 23 июня 2015 года N 1453-О, от 28 февраля 2017 года N 443-О, от 28 сентября 2017 года N 1919-О, от 27 сентября 2018 года N 2347-О и др.).
Об особом значении, которое имеет для земельных и имущественных отношений соблюдение требования целевого использования земельного участка их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами, свидетельствует тот факт, что нарушение этого требования законодатель расценивает в качестве основания для возможного прекращения соответствующих прав на земельные участки, в том числе и права собственности (абзац второй подпункта 1 пункта 2 статьи 45, пункт 2 статьи 46, подпункт 2 пункта 1 статьи 47, статьи 54 и 54_1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Кроме того, Земельный кодекс Российской Федерации (подпункт 5 пункта 1 статьи 1) называет среди основных принципов земельного законодательства принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Этот принцип и принцип деления земель по целевому назначению, рассматриваемые в системном единстве, позволяют сделать вывод, что при строительстве и эксплуатации данных объектов (здания, сооружения, объекты капитального строительства, линейные объекты) должны соблюдаться требования, обусловленные целевым назначением земельного участка, в границах которого они создаются и используются. Из того же исходит и законодатель. В частности, обязанность при их возведении и последующей эксплуатации соблюдать целевое назначение и правовой режим земельных участков вытекает из Земельного кодекса Российской Федерации (абзац седьмой статьи 42), Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 263) и Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 3 статьи 4, часть 1 статьи 36, пункт 2 части 11 статьи 51 и часть 6 статьи 52).
Таким образом, законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, будучи по своей природе определенным ограничением свободы владения, пользования и распоряжения имуществом, обусловлены прежде всего публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах.
3.1. Одной из гарантий соблюдения требований земельного законодательства выступает часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечал в своих решениях, что законодатель вправе - в силу статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 45 (часть 1), 55 (часть 3), 71 (пункт "а"), 72 (пункт "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации - в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий и с соблюдением конституционных критериев необходимости и соразмерности ограничения прав и свобод прибегать к установлению административной ответственности физических и юридических лиц.
Осуществляя нормативно-правовое регулирование оснований, условий и сроков административной ответственности, законодатель обязан исходить из того, что ее использование возможно на основе обеспечения баланса прав и свобод граждан, юридических лиц, с одной стороны, и, с другой - публичного интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от противоправного поведения. Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, административно-деликтное законодательство должно учитывать конституционный принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение, как и санкции за него требуют четкого определения в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из нормы (в случае необходимости - с помощью толкования, данного ей судами) каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия).
Предусматривая за административное правонарушение наказание в виде административного штрафа и, как следствие, ограничивая находящееся под защитой закона право частной собственности (статья 35 Конституции Российской Федерации), законодателю надлежит стремиться к тому, чтобы устанавливаемые им размеры административных штрафов, а равно правила их наложения позволяли в каждом конкретном случае, исходя из требования соразмерности (статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации), обеспечивать адекватность административного принуждения всем юридически значимым обстоятельствам, оказывающим существенное влияние на индивидуализацию наказания.
Приведенные правовые позиции, сформулированные в постановлениях от 25 января 2001 года N 1-П, от 13 марта 2008 года N 5-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 18 мая 2012 года N 12-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 4 декабря 2017 года N 35-П и от 18 января 2019 года N 5-П, сохраняют свою силу. Применительно же к части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что она направлена на пресечение нарушений правил надлежащего использования земельных участков и на охрану окружающей среды (определения от 19 декабря 2017 года N 3060-О и от 17 июля 2018 года N 1692-О). Вместе с тем, исходя из требований статей 1.5, 1.6, 2.1 и 3.1 того же Кодекса, недопустимо привлечение к административной ответственности за действия, которые законодатель рассматривает в качестве законных, в том числе связанные с правомерным использованием земельных участков и расположенных на них объектов.
3.2. Регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года N 2317-О).
С этой целью в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4). В то же время законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в Градостроительном кодексе Российской Федерации (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе Российской Федерации (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.
Градостроительный кодекс Российской Федерации (пункт 2 части 9 статьи 35) позволяет включать в состав зон сельскохозяйственного использования зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, а Земельный кодекс Российской Федерации (пункт 2 статьи 7) предписывает определять виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Как следует из строки с кодом 2.2 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков (утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540), земельный участок, имеющий вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), предназначен для размещения жилого дома, производства сельскохозяйственной продукции, размещения гаража и иных вспомогательных сооружений, содержания сельскохозяйственных животных.
В свою очередь, Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" предусмотрено, что для ведения личного подсобного хозяйства может предоставляться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок), который используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений; параметры жилого дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства. Жилой дом, как и земельный участок, используется для ведения личного подсобного хозяйства (статьи 4 и 6).
С другой стороны, Жилищный кодекс Российской Федерации, являясь системообразующим актом, устанавливающим правила регулирования жилищных отношений, определяет в статье 17, что жилые помещения (к числу которых, согласно пункту 1 части 1 его статьи 16, относится и жилой дом) предназначены для проживания граждан (часть 1), допускается их использование для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в них на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение (часть 2), но не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств, гостиниц, а также осуществление миссионерской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных статьей 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (часть 3).
4. Из статьи 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13 (часть 4), 14 (часть 2), 19 (части 1 и 2) и 30 (часть 1), а также из статей 9 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что свобода вероисповедания включает в себя свободу исповедовать религию как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным порядком участвуя в богослужении, обучении, отправлении религиозных и культовых обрядов. В практике Европейского Суда по правам человека свобода исповедовать религию сообща с другими трактуется как косвенная гарантия создания религиозных объединений, которые традиционно и повсеместно существуют в форме организованных структур и, следовательно, должны обладать необходимой правосубъектностью (постановления от 26 октября 2000 года по делу "Хасан (Hasan) и Чауш (Chaush) против Болгарии", от 13 декабря 2001 года по делу "Бессарабская метрополия (Metropolitan Church of Bessarabia) и другие против Молдавии", от 5 октября 2006 года по делу "Московское отделение Армии Спасения (Moscow Branch of the Salvation Army) против России" и др.).
