КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 февраля 2013 года N 4-П
По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В.Савенко
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,
с участием представителей обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации группы депутатов Государственной Думы - депутатов Государственной Думы Е.Б.Мизулиной и В.Г.Соловьева, гражданина Э.В.Савенко и его представителя - адвоката Г.С.Лаврентьева, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Поводом к рассмотрению дела явились запрос группы депутатов Государственной Думы и жалоба гражданина Э.В.Савенко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемый Федеральный закон как в целом - по порядку его принятия Государственной Думой, так и по содержанию отдельных норм.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - В.К.Михайлова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Группа депутатов Государственной Думы, обратившаяся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом в порядке статьи 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, оспаривает конституционность Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" по порядку принятия и по содержанию отдельных норм; гражданин Э.В.Савенко, обратившийся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, оспаривает конституционность одного из положений названного Федерального закона, которое входит и в предмет обращения группы депутатов Государственной Думы.
Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по запросу и жалобе в одном производстве.
1.1. Группа депутатов Государственной Думы просит признать Федеральный закон от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ в целом не соответствующим статьям 3, 72 (пункт "к" части 1), 76 (часть 2), 94 и 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации, поскольку полагает, что существенные нарушения требований части второй статьи 56, статьи 109, части третьей статьи 114, статьи 118, частей пятой и седьмой статьи 119 и частей седьмой и тринадцатой статьи 123 Регламента Государственной Думы, допущенные при прохождении данного Федерального закона в Государственной Думе, выходят за рамки внутренней организации работы законодательного органа, а потому имеют конституционно-правовое значение и представляют собой очевидные и достаточные основания для его признания не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия.
Несоблюдение требований Регламента Государственной Думы выразилось, как утверждают заявители, в следующем. Во-первых, соответствующий законопроект - притом что по своему содержанию он относится к актам, регулирующим вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, - не направлялся для представления отзывов в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ни до, ни после рассмотрения в первом чтении. Во-вторых, концепция законопроекта, который изначально вносился авторами и был принят в первом чтении как проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", во втором чтении подверглась принципиальному пересмотру, в результате чего он был дополнен положениями, затрагивающими порядок проведения публичных мероприятий и тем самым обусловливающими внесение изменений не только в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". В-третьих, была нарушена процедура рассмотрения законопроекта Государственной Думой, а именно: в ходе обсуждения поправок к законопроекту во втором чтении продолжительность гарантированного депутатам Государственной Думы - авторам поправок трехминутного выступления по каждой поправке в целях ее обоснования дважды сокращалась (сначала до одной минуты, затем до тридцати секунд); в третьем чтении законопроект был принят без представления депутатам его окончательного текста (вопреки тому, что принятие закона в целом в один день с принятием законопроекта во втором чтении допускается только при наличии его окончательного текста); в результате существенного сокращения сроков внесения законопроекта на рассмотрение Государственной Думы и представления поправок к нему после его принятия в первом чтении (вкупе с нарушениями иных установленных сроков) вся законодательная процедура в Государственной Думе заняла 26 дней вместо минимально положенных 112 дней.
Кроме того, группа депутатов Государственной Думы полагает, что статьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации не соответствуют следующие положения статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, вносящей изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, и статьи 2 данного Федерального закона, вносящей изменения в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", которые, по мнению заявителей, содержат необоснованные и чрезмерные ограничения права на свободу мирных собраний, не обусловленные конституционно признанными целями и посягающие на само существо данного конституционного права:
пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 - в той мере, в какой ими предусматривается чрезмерное увеличение размеров административных штрафов за нарушение установленного порядка организации и проведения публичного мероприятия, а именно до трехсот тысяч рублей для граждан и до шестисот тысяч рублей для должностных лиц;
пункты 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 - в той мере, в какой ими предусматривается чрезмерное по продолжительности (до двухсот часов) административное наказание в виде обязательных работ;
пункт 5 статьи 1 - в той мере, в какой им необоснованно увеличивается (до одного года) срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях;
пункт 7 статьи 1 и абзацы четвертый и пятый подпункта "в" пункта 1 статьи 2 - в той мере, в какой ими предусматриваются возложение на организатора публичного мероприятия фактически невыполнимой обязанности принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия предполагаемого количества его участников и ответственность за невыполнение этой обязанности, закрепление которой к тому же влечет опасность превышения заявленной численности участников публичного мероприятия в результате провокационных действий со стороны противников его проведения;
пункты 7 и 8 статьи 1 и подпункт "г" пункта 1 статьи 2 - в части, возлагающей ответственность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, на организатора публичного мероприятия, а по существу - перекладывающей на него всю полноту ответственности за любые эксцессы во время проведения публичного мероприятия без учета того, что охрана порядка во время собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований требует специальных (особых) знаний, навыков и полномочий, присущих полицейской деятельности;
пункт 7 статьи 1, подпункт "г" пункта 1, пункты 6 и 8 статьи 2 - в той мере, в какой ими предусматривается обязательное согласование проведения публичного мероприятия и тем самым, по сути, вводится разрешительный порядок реализации права на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;
подпункт "а" пункта 1 статьи 2 - в той мере, в какой им устанавливается запрет для лица, два и более раза привлекавшегося к административной ответственности за административные правонарушения, связанные с организацией и проведением публичных мероприятий, быть организатором публичного мероприятия;
пункт 3 статьи 2 - в части, касающейся регулирования пикетирования, проводимого одним участником, избыточность которого может привести к ликвидации этой формы реализации права на свободу мирных собраний;
подпункт "а" пункта 4 статьи 2 - в той мере, в какой он, наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочием определять для проведения публичных мероприятий специально отведенные места, не указывает ни вид соответствующего нормативного правового акта, ни критерии, которыми должен руководствоваться орган исполнительной власти при принятии такого акта, в результате чего открываются широкие возможности для дополнительного существенного ограничения права на свободу мирных собраний на уровне субъектов Российской Федерации.
Что касается ряда положений Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, которые, как утверждают авторы запроса, не уточняют, за какие нарушения установленного порядка организации или проведения публичного мероприятия его организатор может быть привлечен к административной ответственности (пункт 7 статьи 1), не содержат критериев разграничения обязательных работ как вида административного наказания и обязательных работ, назначаемых в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации за совершение преступления, не раскрывают содержание понятий "неоднократный отказ от выполнения обязательных работ" и "неоднократный невыход лица на обязательные работы без уважительных причин", не определяют механизм согласования перечня организаций, в которых лица, подвергнутые за совершение административного правонарушения обязательным работам, отбывают данный вид административного наказания (пункт 17 статьи 1), то, по мнению заявителей, эти положения подлежат проверке с точки зрения соответствия вытекающему из принципов правового государства, равенства, справедливости и верховенства права требованию определенности, ясности, непротиворечивости правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 4; статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Между тем пункт 7 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ и, соответственно, изложенная в его редакции статья 20.2 КоАП Российской Федерации в части, предусматривающей административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, имеют бланкетный характер, а потому оценка степени определенности содержащихся в них понятий должна осуществляться, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, исходя не только из самого текста закона, используемых формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний; регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же нормативном правовом акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение (Постановление от 27 мая 2003 года N 9-П, определения от 21 апреля 2005 года N 122-О, от 1 декабря 2009 года N 1486-О-О, от 28 июня 2012 года N 1253-О и др.).
Поскольку из содержания статей 1 и 3 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" во взаимосвязи с другими его положениями с очевидностью следует, что порядок организации и проведения упомянутых в нем публичных мероприятий устанавливается названным Федеральным законом и иными законодательными актами Российской Федерации, относящимися к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, а в предусмотренных им случаях - нормативными правовыми актами, издаваемыми Президентом Российской Федерации (часть 4 статьи 8), Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 11) и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 7, части 1_1, 2_2, 3 и 3_1 статьи 8 и часть 1 статьи 11), Конституционный Суд Российской Федерации не усматривает неопределенности в вопросе о конституционности пункта 7 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ в указанном заявителями аспекте, а следовательно, производство по запросу в этой части в силу взаимосвязанных положений части второй статьи 36 и пункта 2 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению.
Равным образом это относится и к пункту 17 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, которым глава 32 КоАП Российской Федерации дополнена статьей 32.13, предусматривающей порядок исполнения постановления о назначении обязательных работ в качестве административного наказания, в том числе в случае уклонения от его отбывания. Как таковые указанные законоположения не имеют целью закрепление критериев отграничения данного вида административного наказания от аналогичного вида уголовного наказания - различия, касающиеся оснований назначения этих санкций, их сроков, круга лиц, к которым они не могут применяться, последствий уклонения от их отбывания и других характеристик, прямо зафиксированы в соответствующих положениях уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях.
Не усматривается какая-либо неопределенность и в отношении условий, с которыми связывается привлечение к административной ответственности лица, уклоняющегося от отбывания назначенного ему административного наказания в виде обязательных работ путем неоднократного отказа от их выполнения и (или) неоднократного невыхода на обязательные работы без уважительных причин: по смыслу рассматриваемых законоположений, административная ответственность может наступать лишь в случае, если лицо, которому назначено данное административное наказание, отказывается от выполнения обязательных работ и (или) не выходит на эти работы более одного раза без уважительных причин; при этом отсутствие специального указания на то, какие именно причины являются уважительными, означает, что таковыми могут быть признаны любые обстоятельства (болезнь, смерть близких родственников, действие непреодолимой силы и т.п.), наличие которых с достаточной ясностью исключает отнесение соответствующих действий (бездействия) к уклонению от отбывания обязательных работ.
Введенное пунктом 17 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ правило, прямо устанавливающее, что виды обязательных работ и перечень организаций, в которых данное административное наказание отбывают подвергнутые ему лица, определяются органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, во взаимосвязи с указанием на то, что виды обязательных работ, для выполнения которых требуются специальные навыки или познания, не могут определяться в отношении лиц, не обладающих такими навыками или познаниями, также не содержит неопределенности, препятствующей, по мнению заявителей, уяснению механизма согласования перечня организаций, где отбываются обязательные работы.
Неконституционность положений пункта 7 статьи 1 и подпункта "г" пункта 1, пунктов 6 и 8 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ заявители усматривают в том, что они ограничивают право на свободу мирных собраний, вводя, по существу, разрешительный порядок его реализации. Между тем ни пункт 7 статьи 1 данного Федерального закона, устанавливающий административную ответственность за нарушение порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, ни подпункт "г" пункта 1 его статьи 2, возлагающий на организатора публичного мероприятия в случае неисполнения им своих обязанностей гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный его участниками, ни пункт 8 статьи 2, определяющий, что одним из оснований прекращения публичного мероприятия является неисполнение его организатором соответствующих обязанностей (часть 4 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"), сами по себе не затрагивают вопросов, касающихся согласования проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.
Следовательно, конституционность положений пункта 7 статьи 1, подпункта "г" пункта 1 и пункта 8 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ в указанном заявителями аспекте (как вводящих разрешительный порядок реализации права на свободу мирных собраний) не может быть предметом проверки по настоящему делу с точки зрения общих требований, предъявляемых к обращениям в Конституционный Суд Российской Федерации статьей 37 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", а потому производство по запросу в этой части также подлежит прекращению.
1.2. Гражданин Э.В.Савенко оспаривает конституционность подпункта "а" пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, дополнившего часть 2 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" пунктом 1_1, согласно которому не может быть организатором публичного мероприятия лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1-20.3, 20.18, 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда оно считается подвергнутым административному наказанию.
Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, со ссылкой на оспариваемую норму Департамент региональной безопасности города Москвы отказал подавшей уведомление о проведении 31 июля 2012 года митинга и демонстрации группе граждан, в состав которой входил Э.В.Савенко, в согласовании проведения этих публичных мероприятий. 31 июля 2012 года в отношении Э.В.Савенко, задержанного на месте проведения ими публичного мероприятия, был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.2 "Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования" КоАП Российской Федерации. Постановлением мирового судьи судебного участка N 423 Тверского района города Москвы от 9 августа 2012 года, оставленным без изменения решением Тверского районного суда города Москвы от 26 сентября 2012 года, он был признан виновным в совершении данного административного правонарушения: как указано в мотивировочной части постановления, Э.В.Савенко неоднократно в течение года привлекался к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьями 19.3 и 20.2 КоАП Российской Федерации, а потому, взяв на себя в рамках срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, функции по организации публичного мероприятия, прямо нарушил запрет, введенный подпунктом "а" пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ.
По мнению Э.В.Савенко, примененное судом законоположение не соответствует статьям 19 (части 1 и 2), 31, 50 (часть 1), 54 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку умаляет право указанной в нем категории граждан, к числу которых относится и сам заявитель, собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, ставит их в неравное положение с другими гражданами и устанавливает дополнительную ответственность вопреки конституционному запрету повторного осуждения за одно и то же преступление, а также распространяет свое действие на лиц, которые были привлечены к административной ответственности за указанные в нем правонарушения до вступления в силу Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ.
1.3. Таким образом, исходя из требований статей 36, 37, 74, 84, 85, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является Федеральный закон от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в целом - с точки зрения его соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия Государственной Думой, а также следующие положения данного Федерального закона:
подпункт "а" пункта 1 статьи 2, запрещающий лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1-20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, быть организатором публичного мероприятия;
пункт 6 статьи 2, разрешающий проведение предварительной агитации с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия;
пункт 7 статьи 1 и абзацы четвертый и пятый подпункта "в" пункта 1 статьи 2 - в части, возлагающей на организатора публичного мероприятия обязанность принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу, и предусматривающей административную ответственность организатора публичного мероприятия за неисполнение указанной обязанности;
