КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 января 2019 года N 5-П
По делу о проверке конституционности статьи 2.6_1 и частей 1, 2, 3 и 6 статьи 12.21_1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда и жалобами граждан А.И.Думилина и А.Б.Шарова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктами 3 и 3_1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности статьи 2.6_1 и частей 1, 2, 3 и 6 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Костромского областного суда и жалобы граждан А.И.Думилина и А.Б.Шарова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку запрос и жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Статья 2.6_1 КоАП Российской Федерации предусматривает следующие особенности административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств:
к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств (часть 1);
собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное в соответствии с частью 3 статьи 28.6 того же Кодекса, будут подтверждены содержащиеся в ней данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц (часть 2).
Административная ответственность за нарушение правил движения тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств установлена в статье 12.21_1 КоАП Российской Федерации, согласно которой:
движение тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства с превышением допустимых габаритов транспортного средства на величину не более 10 сантиметров без специального разрешения, либо с превышением габаритов, указанных в специальном разрешении, на величину не более 10 сантиметров, либо с превышением допустимой массы транспортного средства или допустимой нагрузки на ось транспортного средства на величину более 2, но не более 10 процентов без специального разрешения, либо с превышением массы транспортного средства или нагрузки на ось транспортного средства, указанных в специальном разрешении, на величину более 2, но не более 10 процентов влечет наложение административного штрафа на водителя в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц, ответственных за перевозку, - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей, а в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, - на собственника (владельца) транспортного средства в размере ста пятидесяти тысяч рублей (часть 1);
движение тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства с превышением допустимых габаритов транспортного средства на величину более 10, но не более 20 сантиметров либо с превышением допустимой массы транспортного средства или допустимой нагрузки на ось транспортного средства на величину более 10, но не более 20 процентов без специального разрешения влечет наложение административного штрафа на водителя в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц, ответственных за перевозку, - от двадцати пяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей, а в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, - на собственника (владельца) транспортного средства в размере трехсот тысяч рублей (часть 2);
движение тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства с превышением допустимых габаритов транспортного средства на величину более 20, но не более 50 сантиметров либо с превышением допустимой массы транспортного средства или допустимой нагрузки на ось транспортного средства на величину более 20, но не более 50 процентов без специального разрешения влечет наложение административного штрафа на водителя в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или лишение права управления транспортными средствами на срок от двух до четырех месяцев; на должностных лиц, ответственных за перевозку, - от тридцати пяти тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот пятидесяти тысяч до четырехсот тысяч рублей, а в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, - на собственника (владельца) транспортного средства в размере четырехсот тысяч рублей (часть 3);
движение тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства с превышением допустимых габаритов на величину более 50 сантиметров без специального разрешения, либо с превышением габаритов, указанных в специальном разрешении, на величину более 50 сантиметров, либо с превышением допустимой массы транспортного средства или допустимой нагрузки на ось транспортного средства на величину более 50 процентов без специального разрешения, либо с превышением массы транспортного средства или нагрузки на ось транспортного средства, указанных в специальном разрешении, на величину более 50 процентов влечет наложение административного штрафа на водителя транспортного средства в размере от семи тысяч до десяти тысяч рублей или лишение права управления транспортными средствами на срок от четырех до шести месяцев; на должностных лиц, ответственных за перевозку, - от сорока пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, а в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, - на собственника (владельца) транспортного средства в размере пятисот тысяч рублей (часть 6).
1.1. Постановлением начальника центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения (далее - ЦАФАП) ГИБДД Управления МВД России по Костромской области от 4 октября 2017 года гражданин П. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации. Поскольку правонарушение было зафиксировано работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, П. как собственнику транспортного средства назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере пятисот тысяч рублей. Постановление по делу об административном правонарушении оставлено без изменения решением Островского районного суда Костромской области от 28 декабря 2017 года.
П. обжаловал состоявшиеся постановление и решение в Костромской областной суд, который определением от 24 апреля 2018 года приостановил производство по жалобе и направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности части 6 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации, а также частей 1 и 2 той же статьи, имея в виду, как указано в обращении, что в силу статей 30.7 и 30.9 данного Кодекса постановление и решение могут быть изменены путем переквалификации содеянного и что уплаченная П. (который воспользовался правом, предоставленным ему частью 1_3 статьи 32.2 данного Кодекса) половина суммы штрафа несоразмерна наказанию, будь оно назначено при фиксации правонарушения без специальных технических средств.
По мнению заявителя, части 1, 2 и 6 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации не соответствуют статьям 6 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяют назначить лицу за совершение одного и того же административного правонарушения, повлекшего одни и те же вредные последствия, административное наказание в виде административного штрафа в размерах, значительно различающихся в зависимости исключительно от способа фиксации правонарушения.
1.2. Как собственник транспортного средства был привлечен к административной ответственности гражданин А.И.Думилин: постановлением заместителя начальника ЦАФАП ГИБДД Главного управления МВД России по Нижегородской области от 19 апреля 2018 года за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации, ему назначен административный штраф в размере трехсот тысяч рублей. Решением Сергачского районного суда Нижегородской области от 14 июня 2018 года постановление оставлено без изменения, с чем согласился Нижегородский областной суд (решение от 26 июля 2018 года). В судебном заседании А.И.Думилин пояснил, что не является индивидуальным предпринимателем и на своем транспортном средстве перевозил не коммерческий, а частный груз - сруб, а потому должен быть подвергнут наказанию за содеянное в качестве водителя, но данное обстоятельство суды не приняли во внимание.
Заявитель просит признать часть 2 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации противоречащей статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой она устанавливает фиксированный размер административного штрафа для собственника (владельца) транспортного средства вне зависимости от того, является ли он юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или нет, и тем самым не позволяет дифференцировать административную ответственность надлежащим образом, притом что размер штрафа, предусмотренного санкцией оспариваемой нормы для собственников (владельцев) транспортных средств, равен максимальному размеру штрафа, налагаемого на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за совершение того же правонарушения.
1.3. Гражданин А.Б.Шаров, являющийся индивидуальным предпринимателем, был привлечен к административной ответственности как собственник транспортного средства постановлениями должностного лица ЦАФАП ГИБДД Управления МВД России по Рязанской области: 22 июня 2017 года - за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации; 29 июня и 6 июля 2017 года - за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 3 той же статьи. За каждое правонарушение ему был назначен административный штраф: в первом случае в размере трехсот тысяч рублей, а в двух других - четырехсот тысяч рублей. Постановления оставлены без изменения решениями заместителя начальника ЦАФАП ГИБДД Управления МВД России по Рязанской области от 10 и 22 августа 2017 года.
Обжалуя в судах различных инстанций постановления о привлечении к административной ответственности и ссылаясь в том числе на часть 2 статьи 2.6_1 КоАП Российской Федерации, А.Б.Шаров представил доказательства того, что его транспортным средством управлял водитель, с которым он заключил трудовой договор. Однако доводы заявителя и его защитника были отклонены (решения Шацкого районного суда Рязанской области от 14, 22 и 23 ноября 2017 года, оставленные без изменения вышестоящим судом).
А.Б.Шаров полагает, что части 2 и 3 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации нарушают его права, гарантированные статьями 6 (часть 2), 17 (часть 1) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку, не распространяя нормативно закрепленную возможность снизить размер штрафа для юридического лица, индивидуального предпринимателя с учетом всех обстоятельств совершенного им правонарушения на собственников (владельцев) транспортных средств, устанавливают для них фиксированный размер штрафа, равный максимальному размеру штрафа, предусмотренного для юридического лица, индивидуального предпринимателя за совершение соответствующего правонарушения, выявленного в общем порядке. Нарушение же своих конституционных прав статьей 2.6_1 данного Кодекса заявитель усматривает в том, что эта норма не допускает освобождение от ответственности собственника (владельца) транспортного средства, если оно в момент фиксации правонарушения управлялось иным лицом на основании трудового договора с его собственником (владельцем).
1.4. Согласно статьям 3, 36, 74, 96, 97, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по запросам судов и по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод проверяет конституционность закона или отдельных его положений в той части, в какой они подлежат применению или были применены в конкретном деле, оценивая как буквальный смысл этих законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой, и учитывая их место в системе правовых норм.
Как следует из представленных материалов, А.Б.Шаров фактически оспаривает конституционность не всей статьи 2.6_1 КоАП Российской Федерации, а лишь ее части 2. Следовательно, часть 1 данной статьи не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, а производство по настоящему делу в этой части подлежит прекращению в силу статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются часть 2 статьи 2.6_1 и части 1, 2, 3 и 6 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации постольку, поскольку на основании данных законоположений решается вопрос о привлечении к административной ответственности за нарушение правил движения по автомобильным дорогам тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств собственников (владельцев) таких транспортных средств в случае фиксации совершенных ими административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, не подлежащих ограничению иначе как федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 1 и 2; статья 55, часть 3). Тем самым особые требования предъявляются к качеству законов, опосредующих взаимоотношения граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) с публичной властью.
Из названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 15 (часть 2), 45 (часть 1), 71 (пункты "а", "в"), 72 (пункты "б", "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) следует, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, а также в иных конституционно одобряемых целях законодатель не только вправе, но и обязан использовать все доступные ему - в рамках его дискреционных полномочий - средства, включая установление административной ответственности, руководствуясь при этом общими принципами юридической ответственности, которые имеют универсальное значение и по своей сути относятся к основам конституционного правопорядка. Осуществляя правовое регулирование оснований, условий и сроков привлечения к административной ответственности, законодатель должен исходить из того, что юридическая ответственность может наступать лишь за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов ответственности, а его признаки, равно и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства (и с требованием справедливости, в частности) в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами ответственности; общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права служит наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, а всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе.
Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель связан вытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериями необходимости ограничений прав и свобод, их соразмерности конституционно одобряемым целям, а также обязан соблюдать гарантируемое статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, а равно и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия. В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания.
Меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только отвечать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, личности правонарушителя и степени вины, гарантируя адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и сохраняя баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от противоправных посягательств.
Приведенные правовые позиции высказаны Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 25 января 2001 года N 1-П, от 17 июля 2002 года N 13-П, от 19 марта 2003 года N 3-П, от 13 марта 2008 года N 5-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 18 мая 2012 года N 12-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П и др.
3. Автомобильные дороги общего пользования, будучи основными транспортными артериями страны, предназначены в том числе для перевозки грузов по всей территории России и за ее пределы, что предполагает ответственность государства как публичного субъекта и как собственника, на котором лежит бремя содержания данного имущества, за состояние дорог (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 2016 года N 14-П). Их сохранность обеспечивается комплексом мероприятий, направленных на соблюдение требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, владельцами (в области ремонта и содержания) и пользователями (в области использования) автомобильных дорог, должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и придорожных полос) (пункт 21 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
К числу указанных мероприятий относится введение и соблюдение режима эксплуатации тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, заключающегося, в частности, в том, что движение по автомобильным дорогам крупногабаритного транспортного средства или тяжеловесного транспортного средства, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого более чем на два процента превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, требует получения специального разрешения, для чего необходимо согласование в установленном порядке маршрута такого транспортного средства, а также возмещение причиненного тяжеловесным транспортным средством вреда его владельцем (части 1, 2 и 6 статьи 31 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Порядок выдачи специальных разрешений на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозку тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, утвержден приказом Минтранса России от 24 июля 2012 года N 258. Допустимые масса транспортного средства, нагрузка на ось транспортного средства и его габариты установлены в приложениях 1-3 к Правилам перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 года N 272.
Одним из средств, призванных обеспечить соблюдение правил движения тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам, является административная ответственность, предусмотренная статьей 12.21_1 КоАП Российской Федерации. Эта статья, применяемая в нормативном единстве с иными статьями данного Кодекса и с положениями законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, способствует сохранности и развитию дорог, недопущению ухудшения их технического состояния и эксплуатационных характеристик (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2018 года N 531-О и от 27 марта 2018 года N 633-О).
3.1. В частях 1, 2, 3 и 6 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации содержатся составы административных правонарушений, различающиеся указанной в них величиной превышения допустимых (установленных специальным разрешением) массы, нагрузки на ось и габаритов тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств при их движении по автомобильным дорогам. При этом составы административных проступков с большей величиной такого превышения предусматривают и больший размер наказания (как правило, это административный штраф) для соответствующих субъектов. Таким образом, обособление закрепленных в названных законоположениях составов административных правонарушений друг от друга, в том числе в части размеров санкций, основано на учете ряда физических показателей, являясь вполне определенным.
В случае выявления правонарушений, предусмотренных частями 1, 2, 3 и 6 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации, в общем порядке (пункты 1-3 части 1 статьи 28.1 данного Кодекса) к административной ответственности за их совершение привлекаются при наличии необходимых оснований водители, должностные лица, ответственные за перевозку, юридические лица, причем согласно примечанию к этой статье за административные правонарушения, ею предусмотренные, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица. Собственники же (владельцы) тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств подлежат наказанию в соответствии с названными нормами в случае фиксации предусмотренных ими правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, что согласуется с частью 1 статьи 2.6_1 КоАП Российской Федерации.
