КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 октября 2020 года N 42-П
По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г.Анциновой
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки М.Г.Анциновой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявительницей законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации закрепляет, что использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2_1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей, на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей, на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
Конституционность приведенного законоположения оспаривает гражданка М.Г.Анцинова, которая постановлением заместителя главного государственного инспектора Забайкальского края по использованию и охране земель - начальника отдела государственного земельного надзора, геодезии и картографии Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Забайкальскому краю от 24 августа 2017 года признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере десяти тысяч рублей. По мнению указанного должностного лица, заявительница, являвшаяся согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости собственником двух земельных участков, отнесенных к категории земель населенных пунктов (зона застройки индивидуальными жилыми домами "Ж-3"), с установленными видами разрешенного использования "размещение индивидуального жилого дома" и "завершение строительства индивидуального жилого дома", наряду с этим содержала на них сельскохозяйственных животных (кур, уток, свиней, коз), т.е. использовала свои земельные участки с нарушением Классификатора видов разрешенного использования земельных участков (утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540), поскольку этим Классификатором на земельных участках, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства (код 2.1), не предусматривается возможность содержания сельскохозяйственных животных.
Не согласившись с оценкой противоправности своих действий в качестве основания для привлечения к административной ответственности, М.Г.Анцинова в судебном порядке оспорила постановление о назначении ей административного штрафа. Однако решением судьи Ингодинского районного суда города Читы от 12 декабря 2017 года, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций (решение судьи Забайкальского краевого суда от 29 января 2018 года, постановление председателя Забайкальского краевого суда от 8 ноября 2018 года, постановление судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2019 года), в удовлетворении жалобы заявительницы на указанное постановление было отказано.
Подтверждая законность привлечения М.Г.Анциновой к административной ответственности, суды, опираясь, помимо прочего, на положения Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 3 статьи 85) и Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (пункт 4 части 5 статьи 8, пункт 3 статьи 13 и пункт 2 части 1 статьи 32), руководствовались тем, что выбор любого вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых для категории, к которой относится земельный участок, в соответствии с зонированием территорий должен быть оформлен в установленном законом порядке, а потому фактическое изменение собственником (правообладателем) разрешенных видов его использования невозможно без уведомительного отражения в Едином государственном реестре недвижимости. Исходя из этого решением судьи Ингодинского районного суда города Читы от 12 декабря 2017 года и постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2019 года были отвергнуты доводы М.Г.Анциновой о том, что согласно Правилам землепользования и застройки города Читы (утверждены решением Думы городского округа "Город Чита" от 12 ноября 2009 года N 171) принадлежащие ей земельные участки отнесены к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (основной вид использования), в которой также предусмотрена возможность возведения построек для содержания скота и птицы (вспомогательный вид использования), вследствие чего она в силу пункта 2 статьи 7 и пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации могла самостоятельно выбирать любой, в том числе вспомогательный, вид их разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В то же время вынесенным в отношении заявительницы решением судьи Забайкальского краевого суда от 29 января 2018 года были признаны безосновательными для целей ее привлечения к административной ответственности ссылки должностного лица административного органа и судьи районного суда на Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, так как согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.
М.Г.Анцинова утверждает, что часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, устанавливающая ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием (за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2_1 и 3 этой же статьи), необоснованно ограничивает в отношении собственников (правообладателей) земельных участков гарантированное федеральным законом право самостоятельного выбора вида их использования из ранее установленных для определенной территориальной зоны видов разрешенного использования без каких-либо санкций со стороны государства. В связи с этим она просит признать данное законоположение не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 2 и 55 (часть 3), в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, оно допускает возможность привлечения к административной ответственности собственника земельного участка, самостоятельно реализовавшего свое право на выбор (фактическое изменение) основного или вспомогательного вида использования земельного участка в пределах установленных для конкретной территориальной зоны видов разрешенного использования.
Поскольку суждения, согласно которым в случае, когда собственник (правообладатель) земельного участка в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, от него обязательно требуется внесение в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений, а невыполнение этого требования влечет применение части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, положены в основу не только решения судьи Ингодинского районного суда города Читы от 12 декабря 2017 года, но и постановления судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2019 года, являющегося завершающим судебным актом по данному делу, Конституционный Суд Российской Федерации оценивает жалобу М.Г.Анциновой как допустимую, несмотря на то что в промежуточных судебных актах (решение судьи Забайкальского краевого суда от 29 января 2018 года и постановление председателя Забайкальского краевого суда от 8 ноября 2018 года) главным аргументом в пользу законности привлечения заявительницы к административной ответственности признавалось нарушение порядка осуществления вспомогательного разрешенного использования земельного участка в части, касающейся видов сельскохозяйственных животных, возведение строений для содержания которых допускалось на принадлежащих ей земельных участках.
Соответственно, вопросы, связанные с возможностью привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, за нарушение собственником (правообладателем) земельного участка тех или иных правил вспомогательного вида его разрешенного использования, устанавливающих правовой режим целевого использования земель, - принимая во внимание особенности конституционного судопроизводства, осуществляемого по жалобам граждан в порядке конкретного нормоконтроля, - предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу не являются.
Таким образом, с учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации является постольку, поскольку на ее основании в системе действующего правового регулирования разрешается вопрос о привлечении к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием в случае, когда собственник (правообладатель) земельного участка использует земельный участок не только в соответствии с основным видом его разрешенного использования, указанным в Едином государственном реестре недвижимости, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, который предусмотрен правилами землепользования и застройки муниципального образования (градостроительным регламентом) для определенной территориальной зоны без внесения в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений.
2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владеть, пользоваться и распоряжаться ею как единолично, так и совместно с другими лицами при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 9, часть 1; статья 17, часть 3; статья 35, часть 2; статья 36, части 1 и 2). Корреспондирующие этим конституционным положениям нормы о праве каждого физического и юридического лица на уважение своей собственности и о запрете произвольно лишать имущества содержатся в статье 17 Всеобщей декларации прав человека и статье 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В порядке реализации отмеченных предписаний Основного Закона, устанавливающих конституционные параметры правового регулирования земельных отношений, Земельный кодекс Российской Федерации (подпункт 8 пункта 1 статьи 1) закрепляет в качестве одного из основных принципов земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории. Будучи неотъемлемым элементом правового регулирования земельных отношений, этот принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также положения Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42) и Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 260), возлагающие на собственников земельных участков, включая участки, отнесенные к категории земель населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и установленным для них целевым назначением (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 января 2009 года N 1-П, от 30 июня 2011 года N 13-П, от 14 ноября 2019 года N 35-П и др.).
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации и раскрывающих их содержание правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации вытекает обязанность законодателя соблюдать при регулировании земельных отношений баланс частных и публичных интересов, обусловленный конституционной ценностью земли как особого природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, и, отдавая себе отчет в том, что требование использования земельных участков по их целевому назначению неизбежно сопряжено с сопутствующим вмешательством в свободу владения, пользования и распоряжения имуществом, не допускать отступления, в том числе при установлении административной ответственности за нарушение данного требования, от конституционных норм, определяющих основания, цели и пределы допустимого ограничения прав и свобод граждан в России как правовом государстве.
2.1. Конституционный Суд Российской Федерации ранее указывал, что законодатель - в силу статей 1 (часть 1), 2, 9 (часть 1), 15 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 36, 55 (часть 3), 71 (пункты "а", "в"), 72 (пункт "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации - не лишен возможности в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий прибегать к установлению административной ответственности за нарушение земельного законодательства, в том числе если такое нарушение связано с использованием земельных участков не по их целевому назначению.
Конституционные требования справедливости, гуманизма и пропорциональности предопределяют необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от существенных обстоятельств, влияющих на выбор в качестве санкций за то или иное противоправное деяние адекватной меры государственного принуждения. Предусматривая для совершивших правонарушение лиц конкретный вид юридической ответственности, необходимо соотносить его с характером действий (бездействия), их опасностью для находящихся под охраной закона ценностей, личностью и степенью вины правонарушителя, гарантируя тем самым разумную сопоставимость порождаемых последствий причиненному вреду и тем самым не прибегая к избыточному ограничению прав и свобод физических и юридических лиц.
При этом по смыслу статей 49 (часть 1) и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации правовое регулирование оснований, условий и сроков административной ответственности обязано учитывать, что она может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов ответственности, а его признаки и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами ответственности. Общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, а всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе.
Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан, а также обязан соблюдать гарантированное статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 19 марта 2003 года N 3-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П, от 18 января 2019 года N 5-П, от 14 ноября 2019 года N 35-П, от 23 июня 2020 года N 28-П и др.).
2.2. Изложенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в полной мере распространяются на предусмотренное частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации законодательное регулирование административной ответственности за нецелевое использование земельных участков. Наряду с этим при оценке конституционности указанной нормы - поскольку она, равно как и большинство других норм Особенной части данного Кодекса, имеет бланкетный характер - отдельную значимость приобретает требование ее согласованности в общей системе правового регулирования с соответствующими правилами, установленными регулятивными законодательными (подзаконными) актами.
Хотя сам по себе бланкетный характер охранительных норм не может свидетельствовать об их противоречии Конституции Российской Федерации, в частности ее статье 54 (часть 2), законодатель, легализуя такие нормы в сфере правового регулирования юридической ответственности, обязан заботиться о надлежащей степени их четкости (ясности), позволяющей заинтересованному лицу посредством обращения к нормативному материалу, содержащемуся в иных правовых актах, соотносить с ними свое поведение (как дозволенное, так и запрещенное) и предвидеть вызываемые им последствия. Соответственно, регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, нарушение которых признается основанием юридической ответственности, должны быть сформулированы так, чтобы содержащиеся в них конструкции (субъективные права, юридические обязанности, юридические процедуры и т.п.) не препятствовали однозначному уяснению смысла действующего правового регулирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 3-П, от 17 июня 2014 года N 18-П, от 23 сентября 2014 года N 24-П, от 17 февраля 2015 года N 2-П, от 27 февраля 2020 года N 10-П и др.).
Следовательно, применительно к диспозиции части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации оценка соблюдения конституционного принципа определенности правового регулирования, подразумевающего ясное и четкое закрепление признаков состава административного правонарушения в качестве основания предусмотренной ею административной ответственности, невозможна в отрыве от нормативных положений, устанавливающих порядок и условия разрешенного целевого использования земельных участков, а потому также нуждающихся в конституционной проверке.
3. Согласно установленному Земельным кодексом Российской Федерации принципу деления земель по целевому назначению на категории правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1). Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42).
Статья 7 названного Кодекса закрепляет, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса (пункт 1); при этом правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).
Регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года N 2317-О).
Для достижения этой цели статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закрепляет основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4). Обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, федеральный законодатель раскрывает в Градостроительном кодексе Российской Федерации (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе Российской Федерации (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и др.), и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.
Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает также, что в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в градостроительном регламенте в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков (часть 6 статьи 30), среди которых могут быть основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37).
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков выбираются правообладателями земельных участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации и часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Предоставление же разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в установленном законом порядке; в случае отказа в предоставлении такого разрешения собственник земельного участка (физическое или юридическое лицо) вправе оспорить его в суде (части 6 и 7 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Совокупный анализ перечисленных законоположений свидетельствует о том, что собственник земельного участка во всяком случае имеет право самостоятельно выбрать для себя как основной, так и - в дополнение к основному - вспомогательный вид его разрешенного использования, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны. При этом ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни Градостроительный кодекс Российской Федерации непосредственно не возлагают на лицо, использующее земельный участок не только в соответствии с основным видом его разрешенного использования, указанным в Едином государственном реестре недвижимости, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, который предусмотрен правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны, каких-либо обязанностей по уведомлению о своем решении тех или иных органов публичной власти, что, в частности, подтверждается отсутствием в них, впрочем как и в других нормативных актах, положений, закрепляющих порядок (условия и сроки) исполнения таких обязанностей.
