КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 февраля 2015 года N 2-П
По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А.Ганнушкиной
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Н.В.Селезнева, В.Г.Ярославцева,
с участием гражданки С.А.Ганнушкиной, представителя межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал" и региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие" - адвоката С.А.Голубка, представителя межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр" и регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан - адвоката Р.Х.Ахметгалиева, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явились коллективная жалоба межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие" и гражданки С.А.Ганнушкиной, а также жалобы межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр" и регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека - И.Г.Шаблинского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий по проверке исполнения законов органами управления и руководителями некоммерческих организаций, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы; проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (пункт 2 статьи 21); прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (пункт 1 статьи 22).
1.1. Конституционность абзаца второго пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" оспаривается в коллективной жалобе межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие" и ее председателя - гражданки С.А.Ганнушкиной.
В рамках проверки исполнения действующего законодательства, проведенной в марте - апреле 2013 года прокуратурой города Москвы с участием сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной налоговой службы в отношении указанных некоммерческих организаций, их руководителям были направлены требования о представлении учредительных и уставных документов, сведений об учредителях, иных документов, касающихся деятельности соответствующей некоммерческой организации за проверяемый период, в том числе раскрывающих источники поступления средств и иного имущества, подтверждающих своевременность и полноту представления отчетов в Министерство юстиции Российской Федерации, документов о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, полученных для осуществления деятельности организации.
Замоскворецкий районный суд города Москвы отказал в удовлетворении заявлений указанных некоммерческих организаций об оспаривании решений и действий прокуратуры города Москвы по назначению и проведению проверочных мероприятий (решения от 24 мая 2013 года и от 10 июля 2013 года, оставленные без изменения судами вышестоящих инстанций). Кроме того, постановлением мирового судьи судебного участка N 367 Тверского района города Москвы от 19 июня 2013 года (оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции) гражданка С.А.Ганнушкина как должностное лицо привлечена к административной ответственности за совершение предусмотренного статьей 17.7 КоАП Российской Федерации административного правонарушения, выразившегося в умышленном невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных статьями 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
В ходе рассмотрения соответствующих дел суды пришли к выводу, что проверки указанных некоммерческих организаций проведены прокуратурой города Москвы по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 декабря 2012 года на основании информации, которая была размещена в сети "Интернет" на официальных сайтах этих организаций и свидетельствовала о возможных нарушениях ими требований законодательства о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента; запрошенные прокурорами документы по своему характеру и объему согласуются с предметом проверочных мероприятий, как это предусмотрено статьей 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а требование об их представлении в прокуратуру не возлагает на проверяемые организации дополнительных необоснованных обременений и не влечет каких-либо финансовых и иных материальных затрат; не расходится с положениями названного Федерального закона и включение в состав участников проверочных мероприятий сотрудников иных органов государственной власти.
1.2. Конституционность пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" оспаривает межрегиональная ассоциация правозащитных общественных объединений "АГОРА", в отношении которой в 2013-2014 годах прокуратурой Республики Татарстан было проведено пять проверок, причем три из них касались соблюдения законодательства о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента. После того как в ходе последней проверки в адрес данной некоммерческой организации был направлен запрос от 21 марта 2014 года с требованием в срок до 25 марта того же года представить тексты ряда документов на русском языке, в том числе соглашений с иностранными организациями о пожертвованиях на реализацию соответствующих проектов и отчетов об их реализации за период 2013-2014 годов, она оспорила действия прокуратуры Республики Татарстан в судебном порядке.
Вахитовский районный суд города Казани, отказывая решением от 14 мая 2014 года (оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции) в удовлетворении заявленных требований, пришел к следующим выводам: основаниями для проведения проверок послужили, вопреки утверждению заявителя, не одни и те же, а разные обстоятельства (информация о поступлении на счета проверяемой организации денежных средств из иностранных источников, сведения о ее политической деятельности, полученные в результате интернет-мониторинга, поступившее в прокуратуру заявление гражданина о проверке законности ее образовательной деятельности, осуществляемой в рамках одного из проектов), что, в частности, обусловило пересечение проверок по времени проведения и как следствие - предъявление совпадающих требований о представлении документов, касающихся деятельности проверяемой организации, необходимость перевода которых на русский язык не носит категорического характера, а установленный в запросе срок их представления является достаточным и разумным. При этом суд отметил, что неисполнение или ненадлежащее исполнение некоммерческой организацией вынесенного по итогам ранее проведенной проверки представления прокурора может быть поводом для повторной проверки и принятия дополнительных мер прокурорского реагирования; что касается допущенных прокуратурой отдельных нарушений, связанных с неразъяснением сроков и предмета проверки, прав и обязанностей проверяемой организации и проверяющих, то они не являются существенными и сами по себе не могут служить основанием для признания проверки незаконной.
1.3. Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Забайкальскому краю в феврале 2012 года в отношении автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр" была проведена плановая проверка за 2010-2011 годы, по итогам которой каких-либо нарушений выявлено не было. 21 марта 2013 года прокуратурой Ингодинского района города Читы в связи с проведением проверки исполнения данной некоммерческой организацией действующего законодательства за 2010-2011 годы в адрес ее директора В.В.Черкасова было направлено требование о представлении в срок до 28 марта того же года ряда материалов, включая учредительные и уставные документы, сведения об источниках поступления денежных средств и имущества, предназначенных для деятельности организации, с кратким анализом расходования поступивших денежных средств, а также сведения о ее участии в политической деятельности. Данные требования исполнены не были, поскольку В.В.Черкасов посчитал их незаконными, указав на это в поступившем в прокуратуру 29 марта 2013 года ответе на ее запрос.
Исходя из того что исполнение предъявленных прокурором требований, вытекающих из его полномочий по надзору за соблюдением законодательства некоммерческими организациями, является безусловно обязательным, мировой судья судебного участка N 1 Центрального района города Читы привлек В.В.Черкасова к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП Российской Федерации (постановление от 16 мая 2013 года, оставленное без изменения судом вышестоящей инстанции).
Автономная некоммерческая организация правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр" просит признать не соответствующими Конституции Российской Федерации положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
1.4. Конституционность тех же законоположений оспаривает региональный общественный фонд "Международный стандарт" в Республике Башкортостан, директор которого Н.В.Караваева была привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП Российской Федерации, выразившегося в отказе выполнить требование прокуратуры Советского района города Уфы, направленное в адрес данной некоммерческой организации 27 марта 2013 года, о представлении в связи с проверкой, организованной по поручению прокуратуры Республики Башкортостан в порядке выполнения задания Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в срок до 29 марта 2013 года ряда материалов, в том числе учредительных и уставных документов, штатного расписания, копий трудовых договоров с работниками, информации об источниках поступления в 2010-2012 годах денежных средств, их государственной принадлежности, целевом назначении, общей сумме и расходовании.
Как отмечено в вынесенном в отношении Н.В.Караваевой постановлении мирового судьи судебного участка N 1 по Демскому району города Уфы (оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции), предъявленные прокуратурой требования, связанные с получением необходимых для проверки исполнения законодательства о противодействии экстремизму материалов, включая подлежащие хранению первичные бухгалтерские документы, являются законными и обоснованными; на проведение прокурорского надзора не распространяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в связи с чем проведение в феврале 2013 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан плановой проверки финансово-хозяйственной деятельности данной некоммерческой организации за 2010-2012 годы, которая нарушений не выявила, не препятствует проведению надзорных мероприятий прокуратурой, поскольку она в своей деятельности не подменяет иные государственные органы.
1.5. Нарушение положениями пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" своих прав, гарантированных статьями 19, 30 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, заявители по настоящему делу усматривают в том, что эти положения вопреки конституционному требованию формальной определенности закона не содержат точного перечня оснований для проведения органами прокуратуры проверок исполнения законов некоммерческими организациями, не устанавливают конкретный порядок, периодичность и сроки их проведения, включая обязательное уведомление субъектов проверки о ее организации и составе участников, не закрепляют права и гарантии для проверяемых субъектов, что приводит к произвольному усмотрению органов прокуратуры при определении длительности и числа проверок, проводимых в отношении одной и той же некоммерческой организации за один и тот же период, и - при наличии установленных действующим законодательством полномочий Министерства юстиции Российской Федерации по осуществлению федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций - свидетельствует о непропорциональном и чрезмерном ограничении права на объединение и свободы деятельности общественных организаций.
Согласно статьям 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и их объединений проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции Российской Федерации, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения изложенными в жалобе основаниями и доводами.
Поскольку применение судами в делах с участием заявителей пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части, наделяющей прокурора при осуществлении возложенных на него функций правом по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых субъектов, требовать от их руководителей и других должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных проверяемым субъектам организаций, а также правом вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, представленными материалами не подтверждается, производство по их жалобам в этой части, как не отвечающим критерию допустимости в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", подлежит прекращению в силу его статей 43 и 68.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которыми органами прокуратуры в рамках надзора за исполнением законов некоммерческими организациями проводятся проверки, в ходе которых требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению; осуществляя надзор за исполнением законов некоммерческими организациями, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы; прокурор вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором, и требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемой организации представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, а также привлекать к участию в проверочных мероприятиях представителей (сотрудников) иных государственных органов.
2. По смыслу статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13, 17 (часть 1), 29 (части 1 и 3) и 32 (часть 1), в Российской Федерации как демократическом правовом государстве, основанном на признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, идеологическом и политическом многообразии, право каждого на объединение как один из важных элементов конституционного статуса личности - это возможность свободно создавать объединения для защиты своих интересов и выражения мнений и убеждений, в том числе в целях участия в управлении делами государства и решения задач, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, а также свободы деятельности общественных объединений.
Аналогичным образом раскрывают содержание права каждого на свободу объединения (ассоциации) с другими положения международно-правовых актов, являющихся согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации, - Всеобщей декларации прав человека (пункт 1 статьи 20), Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11).
Право каждого на объединение, как оно определено Конституцией Российской Федерации, обеспечивается признанием со стороны государства широкой автономии общественных объединений, служащих формой самоорганизации в рамках гражданского общества, и созданием для граждан реальных возможностей собственными и совместными усилиями добиваться с помощью правовых средств осуществления инициируемых ими социально-экономических, политических, культурных, научных, природоохранных и других программ. Общественные объединения, свобода деятельности и равенство перед законом которых гарантируются Конституцией Российской Федерации, самостоятельно выбирают формы и методы реализации поставленных задач, а органы публичной власти, призванные оказывать содействие самоорганизации граждан, не вправе произвольным образом ограничивать деятельность общественных объединений и вмешиваться в их дела, в том числе в отношении оценки целесообразности направлений и содержания такой деятельности.
Вместе с тем, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, установленная статьей 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в полной мере распространяется на объединения граждан (определения от 5 февраля 2009 года N 247-О-О и от 26 января 2010 года N 155-О-О). Следовательно, их формирование и функционирование должны носить законный характер и отвечать требованиям, вытекающим из Конституции Российской Федерации - как из ее специальных предписаний, определяющих объективные пределы нормативного содержания права на объединение, включая запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (статья 13, часть 5), так и из положений ее статьи 55 (часть 3), предусматривающих возможность ограничения, наряду с другими конституционными правами и свободами, права на объединение федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, закрепляя на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Россия, порядок реализации ее гражданами права на объединение, федеральный законодатель, на которого статьями 71 (пункты "а", "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации возлагается регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов, призван не только создавать надлежащие условия для учреждения и регистрации объединений граждан, определять их правовое положение, с тем чтобы, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, граждане, объединившись, имели возможность эффективно отстаивать свои права и законные интересы (постановления от 15 декабря 2004 года N 18-П, от 6 декабря 2011 года N 26-П, от 24 октября 2013 года N 22-П и др.), но и обеспечивать осуществление данного права в соответствии с конституционными требованиями, включая требование соблюдения Конституции Российской Федерации и законов всеми участниками соответствующих правоотношений, в том числе посредством введения механизмов государственного контроля (надзора).
3. Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, оставляя решение этих вопросов федеральному законодателю (статья 129, часть 1), и тем самым не исключает принципиальную возможность наделения органов прокуратуры и иными - выходящими за рамки уголовно-правовой сферы - функциями. Соответственно, федеральный законодатель, определяя компетенцию прокуратуры Российской Федерации, не может не учитывать конституционно-правовую природу этого государственно-властного института, исходя в том числе из исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых традиций.
Аналогичный подход нашел отражение в заключении Консультативного совета европейских прокуроров N 3 (2008) "О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы", согласно которому избрание государством той или иной модели прокуратуры в любом случае должно преследовать общие и публичные интересы, цели защиты прав и свобод человека и поддержания верховенства закона, что требует четкого определения функций и полномочий органов прокуратуры в законе, а исполнение прокурором своих обязанностей должно происходить на основе принципов законности, объективности, справедливости и беспристрастности.
Возложение Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти (постановления от 18 февраля 2000 года N 3-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, Определение от 24 февраля 2005 года N 84-О).
По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).
