КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 января 2013 года N 1-П
По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Маслянский хлебоприемный пункт"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,
с участием представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО "Маслянский хлебоприемный пункт". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, объяснения представителей Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Г.Кирюшиной, от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А.Борисенко, от Федеральной антимонопольной службы - С.А.Пузыревского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 данной статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей, на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
Заявитель по настоящему делу - ООО "Маслянский хлебоприемный пункт" постановлением Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 9 ноября 2010 года признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере трехсот тысяч рублей. Как следует из представленных в Конституционный Суд Российской Федерации материалов, ООО "Маслянский хлебоприемный пункт" не выполнило в установленный срок (десять рабочих дней со дня получения соответствующего предписания) требование о предоставлении информации о своей деятельности на рынке услуг по хранению зерна, а также информации о закупочных ценах на зерно и отпускных ценах на муку, направленное в его адрес Управлением Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области во исполнение поручения Федеральной антимонопольной службы от 30 июля 2010 года N АЦ/24579 "Об усилении работы территориальных органов ФАС России по контролю товарных рынков продовольствия в условиях засухи" на основании статьи 25 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Арбитражный суд Тюменской области в решении от 20 декабря 2010 года, а также арбитражные суды вышестоящих инстанций, оставившие данное решение без изменения, не установили обстоятельств, которые объективно препятствовали бы ООО "Маслянский хлебоприемный пункт" предоставить запрашиваемую информацию; не выявили они и оснований для освобождения заявителя от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения (статья 2.9 КоАП Российской Федерации), в связи с чем в признании постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 9 ноября 2010 года незаконным ему было отказано.
ООО "Маслянский хлебоприемный пункт" просит признать часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации не соответствующей статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1-3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку, по мнению заявителя, ее положения, вводя не дифференцированный в зависимости от имущественного положения юридического лица административный штраф, который для него как малого предприятия является значительным, не допуская возможности снижения административным органом или судом законодательно установленного размера этого штрафа и тем самым не позволяя учесть характер административного правонарушения, размер причиненного вреда и степень вины правонарушителя - юридического лица, нарушают принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности.
Таким образом, с учетом требований частей второй и третьей статьи 74, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", а также частей третьей и четвертой его статьи 3, в силу которых Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или иных органов, часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в части, предусматривающей во взаимосвязи с установленными данным Кодексом правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных ею пределах от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, части 1 и 2).
Право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не являются абсолютными и могут быть ограничены, однако как сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться на основе Конституции Российской Федерации, согласно статье 55 (часть 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Корреспондирующие приведенному конституционному предписанию положения содержатся в международно-правовых актах, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, в том числе в пункте 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункте 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также в абзаце втором статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в силу которого государство вправе обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов и штрафов.
Правовое регулирование ответственности за конкретные виды правонарушений, как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 71 (пункты "в", "о"), 72 (пункт "к" части 1) и 76 (части 1 и 2), возложено на законодателя, который в пределах своих правотворческих полномочий вправе вводить и изменять меры ответственности, в том числе их вид и размер, будучи вместе с тем связан предписаниями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которые во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 19, 34 и 35 применительно к праву собственности физических и юридических лиц, свободе экономической деятельности допускают возможность их ограничений федеральным законом, если такие ограничения базируются на общих принципах права, отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, соразмерными конституционно значимым целям и ценностям и необходимы для их защиты; даже имея целью воспрепятствование злоупотреблению правом, такое правовое регулирование не должно посягать на само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 года N 14-П, от 14 мая 1999 года N 8-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 18 июля 2003 года N 14-П, от 30 октября 2003 года N 15-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 24 июня 2009 года N 11-П и от 28 января 2010 года N 2-П).
Из этого же исходит Европейский Суд по правам человека, который, признавая такую меру ответственности, как штраф, оправданным вмешательством в право каждого физического и юридического лица на уважение своей собственности в соответствии с абзацем вторым статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, полагает, что финансовое обязательство, вытекающее из уплаты штрафа, если оно возлагает чрезмерное бремя на заинтересованное лицо или оказывает значительное влияние на его финансовое состояние, может поставить под сомнение данное право, гарантированное абзацем первым той же статьи (постановление от 11 января 2007 года по делу "Мамидакис (Mamidakis) против Греции").
3. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, государственная защита прав и свобод человека и гражданина, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 8, часть 1; статья 34, часть 2; статья 45, часть 1); установление правовых основ единого рынка, включая вопросы единого экономического пространства и развития конкуренции, относится к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "ж").
Приведенные конституционные положения обязывают государство поддерживать конкуренцию, создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, предупреждать и пресекать монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, противодействовать недопущению, ограничению, устранению конкуренции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 июля 2008 года N 10-П, государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции.
В этих целях и исходя из необходимости защиты прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, принят ряд федеральных законов, включая Федеральный закон "О защите конкуренции", и сформирована система федеральных органов исполнительной власти по контролю за их соблюдением. В настоящее время функциями по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства наделена Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), осуществляющая возложенные на нее полномочия непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункты 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331).
Федеральный закон "О защите конкуренции" относит к функциям ФАС России и ее территориальных органов обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами (статья 22).
Для выявления признаков нарушений антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией названный Федеральный закон наделяет ФАС России и ее территориальные органы рядом полномочий, в частности правом направления субъектам экономической деятельности предписаний с запросами о представлении необходимых документов и информации (пункт 11 части 1 статьи 23), и, соответственно, обязывает коммерческие и некоммерческие организации (их должностных лиц), федеральные органы исполнительной власти (их должностных лиц), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностных лиц), органы местного самоуправления (их должностных лиц), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностных лиц), а также государственные внебюджетные фонды (их должностных лиц), физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях, в установленный решениями и предписаниями антимонопольного органа срок (часть 1 статьи 25, статья 36).
Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона "О защите конкуренции" за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность, включая административную.
3.1. Устанавливая меры административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, федеральный законодатель преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами (статья 1.2 и часть 1 статьи 3.1 КоАП Российской Федерации), стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов, иных лиц, а также исходит из необходимости защиты российского рынка, развития национальной экономики, обеспечения наиболее эффективного использования инструментов антимонопольного контроля и регулирования, т.е. реализации значимых задач экономической политики Российской Федерации.
Непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) могут повлечь неполное и (или) несвоевременное исследование антимонопольными органами соответствующих фактических обстоятельств, специфики товарных рынков и, как следствие, - искажение результатов контрольных мероприятий, нарушение прав и законных интересов субъектов, чья деятельность находится в сфере антимонопольного контроля, а также иных лиц.
Соответственно, такие действия (бездействие) отнесены к административным правонарушениям против порядка управления и, согласно части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, влекут для юридических лиц наложение в качестве безальтернативного взыскания административного штрафа в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Размер данного штрафа остается, по сути, неизменным с момента введения Федеральным законом от 9 апреля 2007 года N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в статью 19.8 КоАП Российской Федерации части 5, предусматривавшей в первоначальной редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение", исчисление размера административного штрафа исходя из минимального размера оплаты труда.
Установление для юридических лиц данного административного штрафа, как и иных административных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства, заметно превосходящих по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, наряду с увеличением до двух лет срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства (статья 4.5 КоАП Российской Федерации), свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.
При этом в действующем правовом регулировании имеет место единый подход к оценке общественной опасности соответствующего правонарушения на внутригосударственном и международном уровнях: размер административного штрафа, установленного для юридических лиц частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, совпадает с размером штрафа, установленного пунктом 5 статьи 14 Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции от 9 декабря 2010 года (вступило в силу для России с 1 января 2012 года) за аналогичное правонарушение - непредставление в Комиссию таможенного союза или уполномоченный орган государства-участника сведений (информации), предусмотренных данным Соглашением, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанного органа, а равно представление заведомо недостоверных сведений (информации).
3.2. Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (части 1 и 2 статьи 1.5); при отсутствии вины производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению (пункт 2 части 1 статьи 24.5); юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1).
Виновность юридического лица в совершении административного правонарушения является, как правило, следствием виновности физических лиц - должностных лиц или работников юридического лица, привлечение к административной или уголовной ответственности которых в силу прямого указания Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 3 статьи 2.1) не освобождает от административной ответственности за соответствующее правонарушение юридическое лицо, притом что за отдельные виды административных правонарушений для юридических лиц предусматриваются более высокие по размеру санкции по сравнению с физическими лицами. Такое правовое регулирование, будучи обусловленным спецификой юридических лиц, на которых как на участников хозяйственного оборота возлагаются и риски, сопутствующие осуществляемой ими деятельности, а также тем обстоятельством, что в отличие от физических лиц они не признаются действующим законодательством субъектами уголовной ответственности, является конституционно допустимым (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года N 7-П и от 26 ноября 2012 года N 28-П).
Соответственно, часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку ее положения, обеспечивая достижение целей административного наказания, направлены на создание надлежащих условий для защиты конкуренции, свободы экономической деятельности, прав и свобод граждан и их объединений.
4. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 15 июля 1999 года N 11-П, конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения. В развитие данной правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 мая 2008 года N 8-П указал, что меры, устанавливаемые в уголовном законе в целях защиты конституционно значимых ценностей, должны определяться исходя из требования адекватности порождаемых ими последствий (в том числе для лица, в отношении которого они применяются) тому вреду, который причинен в результате преступного деяния, с тем чтобы обеспечивались соразмерность мер уголовного наказания совершенному преступлению, а также баланс основных прав индивида и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от преступных посягательств.
Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации могут быть распространены и на административную ответственность юридических лиц, однако с учетом их специфики как субъектов права.
4.1. Вопрос о том, обеспечивают ли положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющие административную ответственность за отдельные виды административных правонарушений, возможность назначения соразмерного наказания за совершенное правонарушение в условиях, когда наказание может быть назначено только в пределах установленной санкции, неоднократно ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации. Отказывая в принятии к рассмотрению соответствующих обращений (определения от 3 октября 2002 года N 232-О, от 9 апреля 2003 года N 116-О, от 5 ноября 2003 года N 349-О и от 16 июля 2009 года N 919-О-О и др.), Конституционный Суд Российской Федерации исходил из наличия в этих положениях дифференцированных по размеру административных санкций, что позволяло с учетом общих правил назначения административного наказания и обстоятельств конкретных дел обеспечивать необходимую его индивидуализацию и, несмотря на отсутствие возможности назначения административного наказания ниже низшего предела санкции, предусмотренной за совершение того или иного административного правонарушения, - реализацию юрисдикционными органами своих дискреционных полномочий при определении меры административной ответственности.
Вместе с тем с момента вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (1 июля 2002 года) размер административных штрафов неоднократно корректировался в сторону увеличения их минимального и максимального пределов. Так, согласно статье 3.5 данного Кодекса в первоначальной редакции размер административного штрафа не мог быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда (10 рублей), размер административного штрафа, налагаемого на граждан, не мог превышать двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда (2500 рублей), на должностных лиц - пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (5000 рублей), на юридических лиц - одной тысячи минимальных размеров оплаты труда (100000 рублей); при этом применительно к отдельным составам административных правонарушений административный штраф для должностных лиц и юридических лиц мог превышать указанные максимальные размеры, но не мог быть выше двухсот минимальных размеров оплаты труда (20000 рублей) для должностных лиц и пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда (500000 рублей) для юридических лиц.
