КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 декабря 2014 года N 33-П
По делу о проверке конституционности ряда положений пунктов 17 и 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и частей 3 и 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.В.Гончарова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителей гражданина Н.В.Гончарова - кандидата юридических наук Г.Г.Загайновой и адвоката О.А.Поликарповой, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений пунктов 17 и 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и частей 3 и 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Н.В.Гончарова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации В.Б.Хаменкова, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Н.А.Кулясовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 17 статьи 71 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законом может быть предусмотрено, что зарегистрированный кандидат, включенный в список кандидатов в депутаты представительного органа публичной власти, вправе участвовать в замещении (получении) депутатских мандатов не более двух раз. В пункте 18 той же статьи содержится исчерпывающий перечень случаев, когда зарегистрированный кандидат, включенный в список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, или в список кандидатов, которому переданы депутатские мандаты в соответствии с законодательством Российской Федерации, исключается из указанного списка.
В соответствии с частью 3 статьи 89 Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" зарегистрированный кандидат, включенный в федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы, допущенный к распределению депутатских мандатов, вправе участвовать в замещении (получении) депутатских мандатов не более двух раз. Частью 4 той же статьи устанавливаются случаи, когда зарегистрированный кандидат в депутаты Государственной Думы, включенный в федеральный список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, исключается из указанного списка.
1.1. Оспаривающий конституционность названных законоположений гражданин Н.В.Гончаров обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании незаконным, нарушающим установленный порядок передачи вакантных депутатских мандатов и его право быть избранным в орган государственной власти постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 13 ноября 2013 года. Данным постановлением мандат депутата Государственной Думы, ставший вакантным в связи с досрочным прекращением гражданином М. полномочий депутата Государственной Думы, был передан гражданину Ю.П.Эму, входившему в состав региональной группы федерального списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов, под номером 2. Н.В.Гончаров, который входил в ту же региональную группу под номером 8, ссылаясь на нормы избирательного законодательства, утверждал, что Центральной избирательной комиссии Российской Федерации следовало именно ему передать вакантный депутатский мандат, поскольку Ю.П.Эм, ранее уже получавший депутатский мандат и добровольно сложивший с себя депутатские полномочия, не мог оставаться в списке зарегистрированных кандидатов в депутаты и повторно претендовать на замещение депутатского мандата.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2013 года, оставленным без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 25 марта 2014 года, в удовлетворении заявленных требований Н.В.Гончарову было отказано. Сославшись на пункты 17 и 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части 3 и 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Верховный Суд Российской Федерации отметил, что получение кандидатом мандата депутата Государственной Думы при первоначальном распределении депутатских мандатов и последующее досрочное прекращение им депутатских полномочий на основании его письменного заявления не являются основанием для исключения данного лица из списка зарегистрированных кандидатов; повторное вручение депутатского мандата одному и тому же лицу не нарушает требования действующего избирательного законодательства, которое предусматривает исключение кандидата из списка кандидатов только после двукратного участия в распределении депутатских мандатов; кроме того, в списке зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы порядковый номер кандидата Ю.П.Эма предшествует порядковому номеру кандидата Н.В.Гончарова, а потому отсутствуют основания для вывода о том, что при передаче мандата была нарушена очередность расположения кандидатов в списке.
В передаче надзорной жалобы Н.В.Гончарова на указанные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции также было отказано (определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2014 года).
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения в силу своей неопределенности допускают необоснованное оставление в федеральном списке кандидатов в депутаты Государственной Думы тех зарегистрированных кандидатов, которые, получив депутатский мандат, впоследствии добровольно сложили с себя полномочия депутата, и позволяют передавать им вакантные мандаты при наличии в соответствующей региональной группе федерального списка других зарегистрированных кандидатов, которым мандат еще не передавался, чем ставят зарегистрированных кандидатов в неравное положение, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 19 и 32 (части 1 и 2).
1.2. Как следует из статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законоположениями, примененными в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что эти законоположения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли они Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм; при этом Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Поскольку применение судами положений подпунктов "а"-"г", "е", "ж" пункта 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пунктов 1-3, 5 и 6 части 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в конкретном деле заявителя представленными материалами не подтверждается, производство по его жалобе в этой части, как не отвечающей критерию допустимости в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", подлежит прекращению в силу его статей 43 и 68.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 17 и подпункта "д" пункта 18 статьи 71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 3 и пункта 4 части 4 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", на основании которых зарегистрированному кандидату в депутаты Государственной Думы, включенному в допущенный к распределению депутатских мандатов федеральный список кандидатов, получившему депутатский мандат и впоследствии добровольно прекратившему свои депутатские полномочия, предоставляется право вновь участвовать в замещении (получении) депутатского мандата, ставшего вакантным в связи с досрочным прекращением депутатских полномочий другим депутатом Государственной Думы, включенным в тот же федеральный список кандидатов.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; никто не вправе присваивать власть в Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти (статья 32, части 1 и 2); государство гарантирует гражданам равенство этих конституционных прав, в том числе независимо от принадлежности к общественным объединениям, включая политические партии, возможность создания и деятельности которых вытекает из конституционного принципа многопартийности и права каждого на объединение при недопустимости принуждения к вступлению в партию или пребыванию в ней (статья 13, часть 3; статья 19, часть 2; статья 30).
Приведенным положениям Конституции Российской Федерации корреспондируют положения таких международных договоров Российской Федерации, как Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 25) и Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1), а также положения Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, содержащей оговорку о том, что законодательное регулирование порядка выборов (избирательные системы) не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер (пункт 3 статьи 1).
В соответствии с принципами представительной демократии, такими как народный суверенитет, многопартийность и участие граждан на равных основаниях в управлении делами государства через своих представителей, в том числе посредством их избрания, Конституция Российской Федерации предусматривает, что депутаты Государственной Думы как одной из палат Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации, становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (статья 94; статья 95, части 1 и 5; статья 96, часть 1; статья 97). При этом Конституция Российской Федерации прямо не устанавливает конкретный вид избирательной системы, применяемой при проведении выборов депутатов Государственной Думы, и не предопределяет использование какого-либо конкретного способа распределения депутатских мандатов по итогам таких выборов, включая порядок замещения образовавшихся в течение срока текущей легислатуры вакантных депутатских мандатов, - разрешение этих вопросов в силу ее статьи 96 (часть 2) относится к полномочиям федерального законодателя, который при осуществлении соответствующего правового регулирования обладает достаточно широкой дискрецией.
Конституционный Суд Российской Федерации ранее неоднократно указывал, что выбор того или иного вида избирательной системы, закрепление в законе соответствующих механизмов, средств и методов, выработка избирательных процедур осуществляются законодателем на дискреционной основе, в частности с учетом исторических и социально-политических условий, складывающихся на том или ином этапе развития страны (постановления от 17 ноября 1998 года N 26-П, от 16 июня 2006 года N 7-П, от 7 июля 2011 года N 15-П, от 15 апреля 2014 года N 11-П, определения от 20 ноября 1995 года N 77-О, от 15 ноября 2007 года N 845-О-О, от 18 декабря 2007 года N 921-О-О, от 3 июля 2014 года N 1565-О и др.).
Эту позицию разделяет и Европейский Суд по правам человека, который, признавая за государством значительные пределы усмотрения при регулировании избирательной системы, полагает, что избирательное законодательство конкретной страны должно оцениваться в свете ее политического развития, а потому определенные детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданными в другой, по крайней мере при условии обеспечения законодательной властью свободного волеизъявления народа (постановление от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии").
По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, федеральный законодатель, самостоятельно в рамках Конституции Российской Федерации устанавливая порядок выборов депутатов Государственной Думы, в частности процедуры распределения депутатских мандатов, и осуществляя тем самым правовое регулирование порядка и условий реализации гражданами Российской Федерации активного и пассивного избирательного права (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им.
2.1. Правовое регулирование порядка формирования Государственной Думы и замещения депутатских мандатов обусловливается конституционной природой Государственной Думы как избираемой непосредственно народом палаты в составе Федерального Собрания (статья 11, часть 1; статья 94; статья 95, часть 1, Конституции Российской Федерации), а также требованиями, предъявляемыми Конституцией Российской Федерации к численному составу Государственной Думы (статья 95, часть 5) и депутатам (статья 97).
Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации численного состава Государственной Думы (450 депутатов), как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года N 2-П, состоит в обеспечении представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации, а потому Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на федерального законодателя обязанность создать условия для замещения депутатских мандатов в Государственной Думе (статья 96, часть 2). В порядке исполнения данной обязанности федеральный законодатель - исходя из конституционной характеристики Федерального Собрания как органа народного представительства, предполагающей, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, - призван вводить, с учетом конкретных условий и особенностей применяемой на выборах депутатов Государственной Думы избирательной системы, правовые механизмы замещения депутатских мандатов, ставших вакантными вследствие досрочного прекращения теми или иными депутатами депутатских полномочий, с тем чтобы были обеспечены правомочность состава Государственной Думы как органа народного представительства, ее стабильное и непрерывное функционирование, не отступая при этом от конституционных принципов, лежащих в основе приобретения и реализации гражданином правового статуса парламентария. Во всяком случае устанавливаемый федеральным законодателем порядок распределения вакантных депутатских мандатов должен обеспечивать отвечающие результатам волеизъявления избирателей на выборах справедливые и равные условия замещения мандатов депутатов Государственной Думы, которые не ставили бы под сомнение ответственность парламентария перед избирателями, его самостоятельность и независимость при осуществлении своих полномочий.
Из статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип правового государства, в системном единстве с ее статьями 3 (часть 3) и 32 (часть 2), а также статьей 21 (часть 1), устанавливающей в качестве основы признания и осуществления прав и свобод человека и гражданина во всех сферах принцип уважения и охраны достоинства личности, следует, что в основе реализации избирательных прав должно лежать также конституционное требование обеспечения взаимного доверия во взаимоотношениях личности и публичной власти, которое применительно к данной сфере предполагает прежде всего поддержание государством уверенности граждан в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного выражения народом своей власти достигают цели, а их итоги признаются и уважаются как государством, так и всеми их участниками.
Данный вывод корреспондирует положениям Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, которая исходя из ответственности кандидата, политической партии (коалиции) и других участников избирательного процесса перед обществом и государством (пункт 3 статьи 8) обязывает каждого кандидата и каждую политическую партию (коалицию), участвующих в выборах, признавать итоги голосования и результаты демократических выборов (пункт 7 статьи 9) и вместе с тем связывает с фактом вступления в должность избранных лиц, получивших необходимое число голосов, признание ими своей ответственности перед избирателями, предусматривая при этом, что они остаются в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется конституцией, законами в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами (пункт 5 статьи 1).
На основе признания ответственности депутата перед избирателями должны обеспечиваться исключительность, постоянство и полнота их представительных связей, что применительно к составу Государственной Думы выражается в конституционной характеристике замещения депутатского мандата в качестве единственной (помимо преподавательской, научной и иной творческой деятельности) профессиональной оплачиваемой деятельности, которую гражданин Российской Федерации, избранный депутатом Государственной Думы, вправе осуществлять в течение всего периода легислатуры (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 34-П). Соответственно, правовое регулирование распределения депутатских мандатов, ставших вакантными вследствие досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы, не может не учитывать обязательный характер итогов состоявшихся выборов, а также игнорировать конституционное требование о несовместимости статуса депутата Государственной Думы с иной оплачиваемой деятельностью.
2.2. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, закрепленное статьей 32 Конституции Российской Федерации право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, являясь одним из основных политических прав гражданина Российской Федерации и важнейшим элементом его правового статуса в демократическом обществе, по своей природе относится к индивидуальным, а не коллективным правам; в реализации данного права существенную роль играют политические партии, которые включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни страны, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы (постановления от 1 февраля 2005 года N 1-П, от 16 июля 2007 года N 11-П, от 9 ноября 2009 года N 16-П и др.). В действующем правовом регулировании избирательной системы, формирования органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов именно политические партии признаются единственным видом общественных объединений, наделяемых статусом избирательного объединения; при этом они могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации в рамках действующей легислатуры только в установленных Конституцией Российской Федерации формах и ни одна из них не может обладать монопольным положением (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2013 года N 324-О).
Законодатель, обеспечивая выполнение политическими партиями функции участников избирательного процесса, важнейшим элементом которого является выдвижение кандидатов в депутаты в составе соответствующих списков кандидатов, вместе с тем связан конституционными положениями о праве на свободные выборы, а также о праве на объединение, гарантии которого, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, в том числе со ссылкой на прецедентную практику Европейского Суда по правам человека, распространяются и на политические партии. Это означает, что устанавливаемые законом условия участия политических партий в реализации гражданами пассивного избирательного права не должны приводить к нарушению конституционных прав граждан.
Обращаясь к проблеме обеспечения баланса прав и законных интересов политических партий, граждан, зарегистрированных кандидатами в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, и избирателей при замещении депутатских мандатов, распределенных по итогам выборов в рамках применения пропорциональной избирательной системы и ставших вакантными вследствие досрочного прекращения полномочий депутатов, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции:
вопрос о замещении вакантного депутатского мандата - учитывая связанность участников избирательного процесса волеизъявлением избирателей и обусловленную ею конституционную ценность адекватной формализации итогов голосования по пропорциональной избирательной системе - должен решаться на основе закона не произвольно, а исходя из юридически значимых обстоятельств, явившихся следствием прямого волеизъявления избирателей в условиях подлинно свободных и справедливых выборов;
политическая партия, федеральный список кандидатов которой был допущен к распределению депутатских мандатов, сохраняет связь с избирателями и после завершения избирательного процесса и формирования выборного органа государственной власти и, будучи ответственной перед избирателями за выполнение своей предвыборной программы, имеет правомерный интерес в том, чтобы в случае досрочного прекращения полномочий депутата предложить для замещения вакантного депутатского мандата такую кандидатуру, которая, по ее мнению, способна наиболее адекватно представлять ее фракцию в парламенте;
поскольку при формировании списка кандидатов в депутаты политическая партия должна действовать ответственно и учитывать, что включение в него конкретных лиц влечет возникновение определенных правоотношений с участием этих лиц, в том числе обусловленных их вхождением в качестве депутатов во фракцию данной политической партии, а результаты выборов определяются исключительно голосованием избирателей, ни сама политическая партия, ни тем более ее фракция в парламенте не вправе по своему усмотрению менять его итоги. Это предполагает, что при определении кандидатуры для замещения вакантного депутатского мандата из зарегистрированного списка кандидатов политическая партия не может не учитывать то обстоятельство, что избиратели, отдавая голоса за партийный список в целом, голосовали и за каждого кандидата, внесенного в этот список, в частности с учетом очередности, самостоятельно определенной партией при выдвижении списка кандидатов. Поэтому при распределении вакантных депутатских мандатов, имеющихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутатов, должна быть учтена очередность расположения зарегистрированных кандидатов в федеральном списке кандидатов, вместе с тем учету подлежат обстоятельства, возникшие (открывшиеся) в период после выборов, которые могли повлиять на принятие политической партией решения о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе выдвинутого ею списка кандидатов;
в любом случае при принятии коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии решения по кандидатуре для замещения вакантного мандата депутата включенные в список кандидаты не должны ставиться в ситуацию правовой и фактической неопределенности. Такое решение должно содержать указание на обстоятельства, в связи с которыми руководящий орган политической партии отступил от очередности расположения зарегистрированных кандидатов в списке кандидатов, что может быть проверено по существу в судебном порядке. Несоблюдение этих требований нарушало бы формально-юридическую определенность правоотношений, в которых находятся зарегистрированные кандидаты и выдвинувшая их в составе списка кандидатов политическая партия, и вопреки положениям статей 19 (части 1 и 2), 30, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации приводило бы к несоразмерному ограничению как избирательных прав, так и права на свободу объединения в политические партии, влекло возникновение неравенства между кандидатами в составе соответствующего списка кандидатов.
