КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 декабря 2012 года N 34-П
По делу о проверке конституционности положений пункта "в" части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителей обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации группы депутатов Государственной Думы - депутата Государственной Думы Е.Б.Мизулиной, адвокатов Е.А.Лукьяновой и В.Ю.Прохорова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта "в" части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика О.С.Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А.Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность положений статьи 4 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которым полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях поступления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на государственную или муниципальную службу, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом "в" части второй статьи 6 данного Федерального закона, т.е. не производится исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (пункт "в" части первой); решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по основаниям, предусмотренным частью первой данной статьи, оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения его полномочий и которое принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, а если это основание появилось в период между сессиями Государственной Думы - не позднее чем через 30 дней со дня начала очередной сессии Государственной Думы (часть пятая).
Заявители утверждают, что названные законоположения, не предполагающие необходимость предварительного судебного контроля с целью установления факта осуществления депутатом Государственной Думы деятельности, несовместимой с депутатским статусом, позволяют Государственной Думе прекращать полномочия депутата во внесудебном порядке, притом простым большинством голосов, и в условиях доминирования одной парламентской фракции создают возможность принятия необоснованного решения; кроме того, они неправомерно расширяют перечень конституционных запретов, предусмотренных в отношении деятельности, которую вправе осуществлять депутат Государственной Думы, вводя несоразмерное ограничение в отношении преподавательской, научной и иной творческой деятельности депутата в случае ее иностранного финансирования, а также используют не отвечающие критериям правовой определенности понятия, такие как "предпринимательская деятельность" и "вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации", допуская их неоднозначное истолкование, а значит, и произвольное применение. Тем самым, по мнению заявителей, оспариваемые законоположения нарушают конституционные принципы народовластия, народного суверенитета и свободных выборов, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, политического и идеологического многообразия, неприкосновенности народных представителей, ущемляют свободу мысли и слова, не отвечают конституционным критериям соразмерности возможных ограничений прав и свобод, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 10, 13 (части 1 и 3), 17, 18, 29 (части 1 и 3), 32 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 55 (часть 3), 97 (часть 3), 98 и 103 (части 1 и 2).
Таким образом, исходя из предписаний Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в том числе части третьей его статьи 74, согласно которой Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, не будучи при этом связанным основаниями и доводами, изложенными в обращении, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются следующие положения статьи 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации":
пункт "в" части первой - в части, предусматривающей досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае его вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом "в" части второй статьи 6 данного Федерального закона;
часть пятая - в части, закрепляющей во взаимосвязи с пунктом "в" части первой той же статьи правомочие Государственной Думы - в случае вхождения депутата Государственной Думы в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям, предусмотренным пунктом "в" части второй статьи 6 данного Федерального закона, - принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы при отсутствии предварительного судебного контроля.
2. Согласно статье 97 Конституции Российской Федерации одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы; депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления (часть 2); депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе; они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (часть 3).
Профессиональный характер депутатской деятельности, обеспечивающий ее эффективность и надлежащее качество, является характерной чертой современного парламентаризма, а ограничения на занятие другой, помимо депутатской, оплачиваемой деятельностью (так называемое требование о несовместимости) - общепринятым в правовых государствах с развитыми традициями демократии и парламентской деятельности принципом, притом что виды, условия, параметры и пределы такой несовместимости в этих государствах имеют определенные различия.
Как следует из статьи 97 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, замещение депутатского мандата - единственная (помимо преподавательской, научной и иной творческой деятельности) профессиональная оплачиваемая деятельность, которую гражданин Российской Федерации, избранный депутатом Государственной Думы, вправе осуществлять в течение всего периода легислатуры: именно правовой природой депутатского мандата, а также конституционным статусом Федерального Собрания - парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации, действующего самостоятельно и независимо на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10; статья 11, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), и, соответственно, природой деятельности депутатов, обязанных полноценно и эффективно участвовать в парламентской деятельности, прежде всего в законотворческом процессе, сложность и интенсивность которого в современных условиях существенно возросли, и одновременно уделять значительное внимание работе с избирателями, обусловлено положение о несовместимости этой деятельности с пребыванием на государственной службе или с занятием другой оплачиваемой деятельностью, за исключением творческой.
Вместе с тем запрет для депутата Государственной Думы замещать иные должности в органах публичной власти и заниматься другой оплачиваемой деятельностью - по его смыслу в системе приведенных норм Конституции Российской Федерации - направлен на обеспечение независимости парламентария при осуществлении возложенных на него полномочий: с одной стороны, ограждая депутатов от неправомерного влияния, которое может быть на них оказано в связи с осуществлением иной, помимо парламентской, оплачиваемой деятельности, а с другой - препятствуя использованию ими своего должностного положения в целях извлечения выгод для себя или иных лиц, он преследует правомерную цель исключить конфликт интересов, гарантировать статус депутата Государственной Думы как представителя всего российского народа, а не отдельных граждан. В современных российских условиях данный запрет приобретает особую актуальность в связи с острой необходимостью предотвратить сращивание политической власти и бизнеса как питательную почву для коррупции и других злоупотреблений депутатскими полномочиями, подрывающих принципы юридического равенства и верховенства права и в конечном счете - представляющих угрозу конституционному строю Российской Федерации в целом.
Принцип несовместимости депутатской деятельности с нахождением на государственной службе и занятием любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, находится в неразрывном нормативном единстве с другими закрепленными в Конституции Российской Федерации принципами и нормами, которые определяют основы конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы и вместе с тем статус Федерального Собрания, - прежде всего, принципами народовластия и свободных выборов (статья 3), выражающими правовую природу федерального парламента как представительного и законодательного органа Российской Федерации (статья 94), правом граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, правом избирать и быть избранными, в том числе в Государственную Думу, на основе принципа равенства (статья 19, части 1 и 2; статья 32, части 1 и 2; статья 60; статья 97, часть 1), а также верховенством права, высшей юридической силой Конституции Российской Федерации, ее прямым действием, обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, части 1 и 2), правомочиями Государственной Думы как самостоятельного органа законодательной власти Российской Федерации, действующего на постоянной основе и в соответствии с принципом разделения властей (статья 10; статья 11, часть 1; статьи 94 и 103), и, соответственно, вытекающей из этих конституционных положений независимостью депутатов Государственной Думы от чьих бы то ни было указаний, их связанностью лишь Конституцией Российской Федерации и своей совестью.
К основным элементам конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы относится также неприкосновенность, которой депутат Государственной Думы, равно как и член Совета Федерации, обладает в течение всего срока полномочий (статья 98 Конституции Российской Федерации). По своему содержанию неприкосновенность парламентария - это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности, однако она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную правовую охрану личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, а следовательно, и от незаконного прекращения полномочий, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и парламента в целом, их самостоятельности и независимости.
Соответственно, правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением соблюдения запрета, установленного статьей 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, должно осуществляться федеральным законодателем в контексте других ее положений, в том числе относящихся к статусу парламента и статусу депутата, включая депутатскую неприкосновенность, а также гарантирующих право на участие в управлении делами государства, избирательные права граждан (как активное, так и пассивное) и их судебную защиту (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2; статья 97, часть 1, и др.), исходя из взаимосвязи и взаимообусловленности конституционно защищаемых ценностей и с учетом того, что Конституция Российской Федерации - по смыслу ее статьи 2 во взаимосвязи со статьями 1 и 3-16 - не устанавливает их иерархию (приоритет), но вместе с тем провозглашает в качестве высшей ценности права и свободы человека, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - именно обязанностью государства.
Обеспечивая баланс частных и публичных интересов при осуществлении правового регулирования в сфере народовластия, федеральный законодатель, обладающий достаточно широкой - с учетом конкретно-исторических и политических факторов, свойственных российскому государству, - свободой усмотрения в выборе вариантов правового регулирования, обязан соблюдать конституционные требования, касающиеся условий реализации и возможных ограничений указанных конституционных прав, и гарантировать выражение воли народа посредством свободных выборов и независимость избранных в парламент граждан Российской Федерации, устанавливая только конституционно оправданные и обусловленные конституционным статусом парламентария требования к кандидату в депутаты и избранным в Государственную Думу гражданам Российской Федерации.
При этом возможные ограничения прав и свобод, в том числе связанные со статусом депутата и его деятельностью, в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допустимы, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, только в целях защиты конституционных ценностей на основе принципа юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости в правовом демократическом государстве и не должны искажать основное содержание конституционных прав и свобод и посягать на само их существо; вводя федеральным законом ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями, государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры (средства). Указанные конституционные требования - по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации - обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям и согласуются со статьей 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека (постановление от 1 июля 1997 года по делу "Гитонас (Gitonas) и другие против Греции").
3. Определяющая в порядке конкретизации предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации условия осуществления членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий статья 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает для парламентариев ряд запретов, которые во многом аналогичны предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, т.е. связаны с особым публичным статусом указанных лиц и направлены на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений с их стороны при осуществлении публичной власти.
Так, согласно части второй данной статьи член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе находиться на государственной или муниципальной службе (пункт "б"), заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которая, в свою очередь, не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (пункт "в"), а также не вправе состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации (пункт "г"). При невыполнении этих требований полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в силу пункта "в" части первой статьи 4 того же Федерального закона прекращаются досрочно.
3.1. Принцип несовместимости парламентского мандата с занятием другой оплачиваемой деятельностью, как он урегулирован в конституционном праве современных правовых государств, имеет существенные различия не только в определении видов, условий, параметров и пределов этой несовместимости, но и в способах ее преодоления, включая возложение на парламентария обязанности или принятие им самим мер по устранению соответствующего нарушения, корпоративные, дисциплинарные и этические меры воздействия, а также предусмотренное непосредственно конституцией или законом применительно к определенным ими случаям в целях восстановления конституционной законности прекращение парламентского мандата.
Правовой институт прекращения парламентского мандата вследствие нарушения депутатом запрета заниматься определенными видами оплачиваемой деятельности, не являясь универсальным, тем не менее имеет относительно широкое распространение и принят в ряде государств, например в Австрии (до 2013 года), Азербайджане, Армении, Белоруссии, Бразилии, Венгрии, Греции, Грузии, Испании, Италии, Казахстане, Киргизии, Латвии, Литве, Мальте, Молдове, Польше, Португалии, Турции, Украине, Франции, Швейцарии. Вместе с тем правовое регулирование данного института в указанных странах также различается, в связи с чем - при отсутствии соответствующего международно-правового регулирования - не представляется возможным определить какие-либо общие международные или международные региональные (в частности, европейские) стандарты в применении данного правового института.
3.2. Сама по себе возможность досрочного прекращения депутатских полномочий в случае несоблюдения депутатом Государственной Думы предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, запрещающих ему осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, хотя непосредственно и не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, но имплицитно содержится в самом запрете, поскольку обусловлена несовместимостью депутатского мандата с такой деятельностью, за исключением случаев, прямо оговоренных в Конституции Российской Федерации: гражданин Российской Федерации в случае его избрания в Государственную Думу должен сделать выбор между депутатским мандатом и несовместимой с ним иной должностью (иной оплачиваемой деятельностью) и не вправе принять депутатский мандат, не отказавшись от иной должности (иной оплачиваемой деятельности); в случае же, если такая несовместимость возникнет или будет установлена в период легислатуры, депутат лишается своего мандата - его полномочия прекращаются досрочно.
Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно Конституцией Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и которой не должны противоречить положения законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Иное истолкование предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а именно как не влекущих досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае нарушения конституционного запрета на осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, обессмысливало бы сам запрет, поскольку означало бы возможность совмещения полномочий депутата с другой оплачиваемой деятельностью и тем самым преодоление императивного по своему характеру требования Конституции Российской Федерации, в силу которого такое совмещение недопустимо. Таким образом, досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы вследствие несоблюдения им установленных ограничений является также и способом восстановления конституционной законности, т.е. носит правообеспечительный характер.
Следовательно, сама по себе возможность законодательного закрепления в качестве последствия несоблюдения предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации - с целью обеспечения действенности конституционного запрета на осуществление депутатом Государственной Думы другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности - такой принудительной меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, не может рассматриваться как несовместимая с требованиями Конституции Российской Федерации.
3.3. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к различным видам деятельности по отправлению публичных функций, гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (определения от 1 декабря 1999 года N 219-О, от 7 декабря 2001 года N 256-О, от 20 октября 2005 года N 378-О и от 5 марта 2009 года N 377-О-О).
Положения пункта "в" части первой и части пятой статьи 4 и пунктов "в", "г" части второй статьи 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" находятся в системной связи с предписаниями частей 1 и 2 статьи 85 Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которым гражданин, избранный депутатом Государственной Думы, может получить депутатский мандат только после представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. При этом еще на этапе представления политической партией в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации при проведении выборов депутатов Государственной Думы списка членов политической партии, включенных в федеральный список кандидатов, в числе документов, необходимых для заверения списка, должно быть заявление каждого включенного в него кандидата, в котором он дает обязательство в пятидневный срок со дня получения извещения об избрании депутатом представить в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего, что в трехдневный срок со дня получения извещения им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (приложение N 5 к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 августа 2011 года N 23/234-6).
Следовательно, как при принятии парламентского мандата после избрания, так и в дальнейшем депутат Государственной Думы в случае решения заняться деятельностью, несовместимой со статусом депутата, имеет возможность сделать осознанный выбор: сохранить депутатские полномочия или предпочесть им иную деятельность. Тем самым последствие в виде досрочного прекращения депутатских полномочий, которое влечет такое решение, не выходит за пределы альтернативы, предоставленной гражданину заранее, т.е. еще до избрания в Государственную Думу.
4. Принципом свободы экономической деятельности, провозглашенной Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя России (статья 8, часть 1), предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), которое реализуется гражданами в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами, в том числе в качестве учредителей (участников) коммерческой организации.
