КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 марта 2013 года N 324-О
По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Ю.Д.Рудкина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса группы депутатов Государственной Думы,
установил:
1. Группа депутатов Государственной Думы в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность следующих положений статьи 89 Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации":
части 1, согласно которой в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой этот депутат был избран, вправе предложить Центральной избирательной комиссии Российской Федерации кандидатуру другого зарегистрированного кандидата из того же федерального списка кандидатов для замещения вакантного депутатского мандата; при этом указанная кандидатура предлагается из числа зарегистрированных кандидатов, включенных в ту же региональную группу кандидатов (в общефедеральную часть федерального списка кандидатов), что и депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно; если в соответствующей региональной группе кандидатов (в общефедеральной части федерального списка кандидатов) остались только зарегистрированные кандидаты, замещающие депутатские мандаты, и (или) зарегистрированные кандидаты, не замещающие депутатских мандатов и письменно сообщившие в указанный орган политической партии о своем отказе от замещения этого вакантного депутатского мандата, указанный орган политической партии вправе предложить кандидатуру зарегистрированного кандидата из другой региональной группы кандидатов (из общефедеральной части федерального списка кандидатов); предложение кандидатуры для замещения вакантного депутатского мандата осуществляется в порядке, предусмотренном уставом соответствующей политической партии; в этом случае Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает вакантный депутатский мандат зарегистрированному кандидату, предложенному указанным органом политической партии;
положения части 2, согласно которому, если в течение 14 дней со дня принятия Государственной Думой решения о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы политическая партия не воспользуется своим правом, предусмотренным частью 1 данной статьи, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью 8 статьи 83 данного Федерального закона, передает вакантный депутатский мандат другому зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов, в составе которого был избран депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно; при этом такой депутатский мандат не может быть передан зарегистрированному кандидату, который ранее получил депутатский мандат и полномочия которого также были прекращены досрочно, если его вакантный мандат не замещен.
По мнению заявителей, названные законоположения не соответствуют статьям 3, 15 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 и 55 Конституции Российской Федерации, поскольку предоставляют коллегиальному постоянно действующему руководящему органу политической партии необоснованно широкую дискрецию в осуществлении полномочий по распределению вакантных мандатов депутата Государственной Думы, противоречат общему порядку распределения депутатских мандатов, установленному Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", нарушают право граждан - кандидатов в депутаты Государственной Думы быть избранными в этот орган государственной власти и право избирателей участвовать в управлении делами государства через избранного ими депутата.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1-3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти (статья 32, части 1 и 2); государство гарантирует гражданам равенство этих конституционных прав, в том числе независимо от принадлежности к общественным объединениям, включая политические партии, возможность создания и деятельности которых вытекает из конституционного принципа многопартийности и права каждого на объединение при недопустимости принуждения к вступлению в партию или пребыванию в ней (статья 13, часть 3; статья 19, часть 2; статья 30).
Приведенные положения Конституции Российской Федерации корреспондируют общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, являющимся составной частью ее правовой системы в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривает право каждого гражданина на участие без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей (пункт "а" статьи 25), а Конвенция о защите прав человека и основных свобод обязывает подписавшие ее государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы в органы законодательной власти в условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа (статья 3 Протокола N 1).
По смыслу данных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, всеобщее избирательное право означает, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и вместе с тем государство в лице федерального законодателя может и, по сути, должно определять порядок и условия реализации гражданами Российской Федерации активного и пассивного избирательного права. При этом федеральный законодатель, осуществляя на основании статей 71 (пункт "в"), 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации соответствующее правовое регулирование, не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления самих принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им.
2.1. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, закрепленное статьей 32 Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) - одно из основных прав гражданина и важнейший элемент его правового статуса в демократическом обществе - по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом.
В реализации данного права существенную роль играют политические партии, которые включены в процесс властных отношений, и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 1-П, от 16 июля 2007 года N 11-П и от 9 ноября 2009 года N 16-П).
Именно деятельностью политических партий опосредовано осуществление избирательных прав граждан и права народа на свободные выборы, в реализации которых гражданами Российской Федерации политические партии играют существенную роль как основные коллективные участники избирательного процесса, что следует из статьи 13 (части 1, 3 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 30 и 32 и согласуется со статьей 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, признающей подлинными только те выборы, которые проводятся в условиях реального политического плюрализма, идеологического многообразия и многопартийности, что предполагает функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства.
Европейский Суд по правам человека в своей практике также исходит из того, что свободные выборы и свобода политических партий как формы ассоциации, существенно важной для должного функционирования демократии, лежат в основе любой демократической системы, взаимосвязаны и укрепляют друг друга (постановления от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии", от 30 января 1998 года по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции (United Communist Party of Turkey) и другие против Турции", от 19 февраля 1998 года по делу "Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства", от 11 января 2007 года по делу "Российская консервативная партия предпринимателей и другие против России" и от 12 апреля 2011 года по делу "Республиканская партия России против России").
Поскольку провозглашенное в преамбуле Конституции Российской Федерации и структурированное в ее статье 3 и ряде иных статей коллективное участие в осуществлении власти в Российской Федерации граждан, составляющих в своей совокупности многонациональный народ Российской Федерации, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то, по смыслу статьи 13 Конституции Российской Федерации, именно политические партии, на которые возложена соответствующая публичная функция, содействуют процессам волеобразования и волеизъявления народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 года N 11-П).
В действующем правовом регулировании избирательной системы политические партии применительно к выборам органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации признаются единственным видом общественных объединений, наделяемых статусом избирательного объединения. При этом они могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации только в установленных Конституцией Российской Федерации формах и только на определенный срок, и ни одна из них не может обладать монопольным положением.
Возложенной на политические партии публичной функцией предопределяется выбор критериев, соответствие которым легитимирует их в качестве избирательных объединений, чем, в свою очередь, предопределяются характер и нормативное содержание обязанностей, которые могут быть возложены законом на политические партии как основных участников избирательного процесса, опосредующих осуществление избирательных прав граждан и условий их участия в выборах.
Обеспечивая выполнение политическими партиями функции участников избирательного процесса, важнейшим элементом которого является выдвижение кандидатов в депутаты в составе соответствующих списков кандидатов, законодатель вместе с тем связан конституционными положениями о праве на свободные выборы, а также о праве на объединение, гарантии которого, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, в том числе со ссылкой на прецедентную практику Европейского Суда по правам человека, распространяются и на политические партии. Это означает, что устанавливаемые законом условия участия политических партий в реализации гражданами пассивного избирательного права не должны приводить к нарушению конституционных прав граждан.
2.2. Применительно к выборам депутатов Государственной Думы Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает, что законодательство о выборах депутатов Государственной Думы основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", данного Федерального закона, других федеральных законов (часть 1 статьи 2); кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федерального списка кандидатов (часть 1 статьи 7); выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать список кандидатов (часть 2 статьи 7).
Выдвижение политической партией списка кандидатов в депутаты на выборах в органы государственной власти, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 9 ноября 2009 года N 16-П, связано с формированием сложной системы правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты в депутаты, а также избиратели, чем обусловливается необходимость соблюдения как в законодательном регулировании, так и в осуществляемом на его основе правоприменении баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов этих лиц.
В данном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что для политической партии как избирательного объединения это означает соблюдение - в рамках установленных федеральным законом условий ее участия в выборах и правомочий в отношении граждан, выдвигаемых ею кандидатами в депутаты в составе соответствующих списков, - конституционных гарантий права на свободные выборы, включая его важнейший элемент - пассивное избирательное право, и права на свободу объединений, что, в свою очередь, предполагает необходимость надлежащих формально определенных процедур реализации политической партией правомочия самостоятельно формировать список кандидатов и исключать из него отдельных кандидатов. Вводя эти процедуры, федеральный законодатель должен исходить из того, что возможные ограничения затрагиваемых ими конституционных прав граждан в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допустимы только при условии, что они обоснованны, преследуют конституционно значимые цели защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства и соразмерны им.
По смыслу статей 13 и 30 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2), политические партии, будучи одной из организационно-правовых форм общественных объединений, действуют на основе принципов верховенства права, демократии и плюрализма, и на них в полной мере распространяется конституционная обязанность соблюдения конституционных прав и свобод в отношениях с гражданами - членами данной политической партии, в том числе выдвигаемыми ею в качестве кандидатов в составе списка кандидатов в депутаты на выборах в органы публичной власти.
Принимая решение о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе списка кандидатов, политическая партия как субъект права, являющийся коллективным участником избирательного процесса, должна действовать ответственно и, формируя этот список, учитывать, что ее решение будет основанием для возникновения соответствующих правоотношений между включенными в список гражданами и самой партией. Исходя из того, что граждане являются единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права, и принимая во внимание публично-правовой статус кандидатов в депутаты, подтверждающий, что процесс реализации ими своего пассивного избирательного права перестал быть предметом свободного усмотрения выдвинувшей их политической партии (ее регионального отделения), политическая партия не вправе после представления списка кандидатов в избирательную комиссию исключать из него кого-либо из кандидатов, руководствуясь одной лишь политической целесообразностью.
С учетом этого Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 9 ноября 2009 года N 16-П отметил, что, хотя положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", подпункта "к" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О политических партиях" по своему буквальному смыслу, предоставляя политической партии как избирательному объединению право исключать отдельных кандидатов из выдвинутого ею и зарегистрированного избирательной комиссией списка кандидатов в депутаты, непосредственно не обусловливают принятие такого решения наличием оснований, указанных в федеральном законе и уставе данной политической партии, но по их смыслу в системе норм избирательного законодательства, связывающего возможность исключения кандидата из выдвинутого политической партией списка кандидатов с вынуждающими обстоятельствами объективного характера, а также с совершением им либо противоправных действий (бездействия), либо действий (бездействия), несовместимых с законными интересами данной политической партии, не могут носить произвольный характер, ставить данного гражданина в ситуацию правовой и фактической неопределенности и не должны рассматриваться как допускающие возможность лишения гражданина статуса кандидата в депутаты на основании немотивированного решения выдвинувшей его в составе списка кандидатов политической партии.
Данные требования, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, в равной степени распространяются как на стадию выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) избирательным объединением, так и на дальнейшее участие кандидатов, включенных в зарегистрированный список кандидатов, в избирательном процессе.
2.3. В соответствии с пунктами 6 и 8 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении голосования за списки кандидатов в бюллетене размещаются краткие наименования избирательных объединений, а также фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка и (или) его соответствующей региональной части и эмблемы избирательных объединений, и единственный знак, фиксирующий его волеизъявление, избиратель ставит рядом с наименованием избирательного объединения.
В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что на выборах, проводимых по правилам пропорциональной избирательной системы (в том виде, как она установлена действующим федеральным законодательством), граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдвинутый избирательным объединением - политической партией, а за весь этот список, т.е., по существу, отдают голоса за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу (Постановление от 9 ноября 2009 года N 16-П, Определение от 5 июня 2012 года N 1058-О).
Соответственно, политическая партия, федеральный список кандидатов которой был допущен к распределению депутатских мандатов, сохраняет связь с избирателями и после завершения избирательного процесса и формирования выборного органа государственной власти и, будучи ответственной перед избирателями за выполнение своей предвыборной программы, имеет правомерный интерес в том, чтобы в случае досрочного прекращения полномочий депутата предложить для замещения вакантного депутатского мандата такую кандидатуру, которая, по ее мнению, способна наиболее адекватно представлять ее фракцию в парламенте.
Указанный правомерный интерес политической партии при выборах депутатов Государственной Думы может быть реализован на основании частей 1 и 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которые наделяют коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой депутат, досрочно прекративший полномочия, был избран, правом в определенный данной статьей срок и в порядке, предусмотренном уставом соответствующей политической партии, предложить Центральной избирательной комиссии Российской Федерации кандидатуру другого зарегистрированного кандидата. Однако данное право не должно осуществляться политической партией в противоречие конституционному принципу народовластия, в силу которого результаты свободных выборов, признаваемых наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа, являются обязательными как для органов публичной власти, так и для политических партий, кандидатов и избирателей (статья 3, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации). Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 февраля 2012 года N 4-П, поскольку результаты выборов определяет исключительно голосование избирателей, ни сама политическая партия, ни тем более ее фракция в парламенте не вправе по своему усмотрению менять его итоги, принимая в дальнейшем в отношении лиц, избранных депутатами по списку кандидатов, выдвинутому данной политической партией, решения, последствием которых будет прекращение депутатских полномочий; иное было бы несовместимо с принципом народовластия и конституционно-правовой природой активного и пассивного избирательного права.
Из этого же исходят международные избирательные стандарты, закрепленные, в частности, в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств: в силу пункта 7 ее статьи 9 каждый кандидат и каждая политическая партия (коалиция), участвующие в выборах, должны признавать итоги голосования и результаты демократических выборов.
В принятом Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) Положении о правовом регулировании деятельности политических партий (Венеция, 15-16 октября 2010 года) также указывается, что выдвижение того или иного лица в кандидаты от политической партии является выражением его личного права быть избранным (параграф 126); в избирательных системах, использующих закрытые списки, партии могут устанавливать или определять порядковое место своих кандидатов в избирательных списках, однако партиям должно быть запрещено менять порядок расположения кандидатов в избирательных списках после начала голосования (параграф 129).
2.4. Для случаев, когда полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно, частями 1 и 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" закреплен следующий порядок замещения депутатского мандата, оказавшегося вакантным: коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии в соответствии со своим уставом предлагает кандидатуру из числа зарегистрированных кандидатов, включенных в ту же региональную группу кандидатов (в общефедеральную часть федерального списка кандидатов), что и депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно (в определенных случаях - включенных в другую региональную группу кандидатов, общефедеральную часть федерального списка кандидатов), а Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает вакантный депутатский мандат предложенному кандидату. Если же в течение 14 дней со дня принятия Государственной Думой решения о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы политическая партия не воспользуется данным правом, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает такой депутатский мандат другому зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов, в составе которого был избран депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно, в порядке, предусмотренном частью 8 статьи 83 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а именно с учетом очередности, установленной данным списком кандидатов.
Иными словами, федеральный законодатель, воспользовавшись имеющейся у него дискрецией, предоставил политической партии право предлагать для замещения вакантного депутатского мандата кандидатуру из того же федерального списка кандидатов, в составе которого был избран депутат Государственной Думы, чьи полномочия прекращены досрочно, не увязав в данном случае его реализацию с безусловным соблюдением очередности. Вместе с тем, по смыслу оспариваемых законоположений во взаимосвязи с положениями статьи 3 Конституции Российской Федерации, при определении кандидатуры для замещения вакантного депутатского мандата из зарегистрированного списка кандидатов политическая партия не может не учитывать то обстоятельство, что избиратели, отдавая голоса за партийный список в целом, голосовали и за каждого кандидата, внесенного в этот список, в частности с учетом очередности, самостоятельно определенной самой партией при выдвижении списка кандидатов.
Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" для случаев распределения депутатских мандатов, оказавшихся вакантными после первоначального распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов, прямо предусматривает необходимость обязательного учета очередности расположения зарегистрированных кандидатов в федеральном списке кандидатов: согласно части 8 статьи 83 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", если после первоначального распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов депутатский мандат оказался вакантным, он передается первому в порядке очередности зарегистрированному кандидату из числа зарегистрированных кандидатов из того же федерального списка кандидатов, не получивших депутатских мандатов и включенных в ту же региональную группу кандидатов (общефедеральную часть федерального списка кандидатов), что и зарегистрированный кандидат, депутатский мандат которого оказался вакантным. На данном этапе распределения депутатских мандатов - непосредственно после определения результатов выборов - политическая партия несет всю полноту ответственности за принятое решение о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе выдвинутого ею списка кандидатов.
