КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 ноября 2009 года N 16-П
По делу о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", подпункта "к" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О политических партиях", части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края "О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края" и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З.Измайлова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, представителя Законодательного Собрания Краснодарского края - кандидата юридических наук А.Е.Горбаня, представителя главы администрации (губернатора) Краснодарского края - кандидата юридических наук П.В.Каленского,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", подпункта "к" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О политических партиях", части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края "О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края" и части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.З.Измайлова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Н.Е.Конкина, от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации В.Н.Пирожкова, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации - А.А.Корнеева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии с положением, содержащимся в пункте 32 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", избирательное объединение в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом и (или) уставом избирательного объединения, вправе отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, а также в порядке, предусмотренном его уставом, исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов.
Согласно подпункту "к" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" устав политической партии должен содержать положения, определяющие основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, порядок исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков кандидатов.
Частью 3 статьи 30 Закона Краснодарского края от 21 августа 2007 года N 1315-КЗ "О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края" установлено, что избирательное объединение в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом и (или) уставом избирательного объединения, вправе отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному избирательному округу, а также в порядке, предусмотренном его уставом, исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им краевого списка кандидатов.
1.1. Оспаривающий конституционность названных законоположений гражданин В.З.Измайлов по решению бюро совета регионального отделения политической партии "Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь" в Краснодарском крае от 8 ноября 2007 года был исключен из выдвинутого этим региональным отделением партии краевого списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края четвертого созыва, в связи с чем избирательная комиссия Краснодарского края 20 ноября 2007 года постановила считать его исключенным из данного списка.
Краснодарский краевой суд, куда В.З.Измайлов обжаловал законность постановления избирательной комиссии Краснодарского края, решением от 26 ноября 2007 года, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2007 года, отказал в удовлетворении его требования и в восстановлении в списке кандидатов, сославшись на то, что решение регионального отделения политической партии, на основании которого принято постановление избирательной комиссии, вынесено согласно действующему законодательству в порядке, предусмотренном уставом данной политической партии.
Заявитель считает, что оспариваемые положения избирательного законодательства, позволяя избирательному объединению - политической партии в лице ее регионального отделения без всяких к тому оснований, немотивированно исключать кандидатов из выдвинутого им и зарегистрированного списка кандидатов в порядке, определенном партийным уставом, нарушают тем самым гарантии избирательных прав кандидатов в депутаты и их избирателей и противоречат статьям 19, 32 и 55 Конституции Российской Федерации.
1.2. Кроме того, В.З.Измайлов просит признать не соответствующим статьям 45, 46 и 47 Конституции Российской Федерации часть первую статьи 259 ГПК Российской Федерации, согласно которой избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд.
По мнению заявителя, данное законоположение, не называя избирательное объединение в числе субъектов, чьи решения, действия или бездействие в связи с нарушением ими избирательных прав можно обжаловать в суд, и тем самым не предоставляя такую возможность лицу, немотивированно исключенному из зарегистрированного избирательной комиссией списка кандидатов, не обеспечивает надлежащим образом установленные Конституцией Российской Федерации гарантии права на судебную защиту.
Как следует из части второй статьи 36, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", основанием к рассмотрению дела по жалобе гражданина на нарушение его конституционных прав законом является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененное в деле заявителя законоположение. Между тем в данном случае такое основание отсутствует.
В развитие закрепленной в статье 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть первая статьи 259 ГПК Российской Федерации во взаимосвязи с частью второй статьи 39 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" предусматривают, что кандидаты в депутаты, чьи права оказались нарушенными, в частности, решениями общественных объединений, могут обратиться с соответствующим заявлением в суд.
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях" политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Согласно пункту 25 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательное объединение - это политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня; при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения.
Таким образом, действующее законодательство под избирательным объединением понимает либо политическую партию как вид общественного объединения, либо иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах, а следовательно, лица, названные в части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд в случае нарушения их избирательных прав решениями или действиями (бездействием) избирательного объединения. Соответственно, норма части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, направленная на реализацию предписаний статей 32, 45, 46 и 47 Конституции Российской Федерации, сама по себе не может рассматриваться как препятствующая судебному обжалованию решения избирательного объединения (политической партии) об исключении кандидата из выдвинутого им списка кандидатов на основании пункта 32 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Следовательно, производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, в силу пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению.
1.3. Таким образом, исходя из требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются находящиеся в нормативном единстве положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", подпункта "к" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О политических партиях" и части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края "О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края" - в той их части, в какой на их основании избирательное объединение (политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение, имеющие право участвовать в выборах) в порядке, предусмотренном его уставом, вправе исключать некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов.
2. Согласно Конституции Российской Федерации свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3, часть 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 32, части 1 и 2); названные права в Российской Федерации как демократическом правовом государстве признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права на основе конституционных принципов равенства всех перед законом и судом и равноправия (статья 1, часть 1; статья 2; статья 17, часть 1; статья 19, части 1 и 2).
Право на свободные выборы и гарантирующая его реализацию обязанность государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа, закреплены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1). Международный пакт о гражданских и политических правах также исходит из того, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в государственных делах как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании (статья 25).
По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, всеобщее избирательное право означает, в принципе, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и вместе с тем государство в лице федерального законодателя может и, по сути, должно определять порядок и условия реализации гражданами Российской Федерации активного и пассивного избирательного права, в том числе порядок выдвижения кандидатов в депутаты. При этом федеральный законодатель, осуществляя на основании статей 71 (пункт "в"), 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации соответствующее правовое регулирование, не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления самих принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им.
3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) - одно из основных прав гражданина и важнейший элемент его правового статуса в демократическом обществе - по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом.
В реализации данного права существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса. Именно деятельностью политических партий, как следует из статьи 13 (части 1, 3 и 4) Конституции Российской Федерации, предусматривающей идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных объединений перед законом, во взаимосвязи с ее статьями 30 и 32, опосредовано осуществление избирательных прав граждан и права народа на свободные выборы.
Названным конституционным положениям корреспондирует статья 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, признающая подлинными только такие выборы, при которых существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства. Европейский Суд по правам человека, предпринимая в своих решениях толкование права на свободные выборы, пришел к выводу, что политические партии являются формой ассоциации, существенно важной для должного функционирования демократии (постановление от 30 января 1998 года по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции (United Communist Party of Turkey) и другие против Турции"), и что свободные выборы и свобода политических партий лежат в основе любой демократической системы, взаимосвязаны и укрепляют друг друга (постановления от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии" и от 19 февраля 1998 года по делу "Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства").
Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти. Политические партии включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 1-П и от 16 июля 2007 года N 11-П).
Именно реальной способностью политических партий выполнять указанную публичную функцию предопределяется выбор критериев, соответствие которым легитимирует их в качестве избирательных объединений. Этим, в свою очередь, предопределяются характер и нормативное содержание обязанностей, которые могут быть возложены законом на политические партии как основных участников избирательного процесса, опосредующих осуществление избирательных прав граждан, и условий их участия в выборах (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 года N 4-П).
Федеральный закон "О политических партиях", конкретизируя вытекающее из статей 1 (часть 1), 3 (часть 2), 13 (часть 3) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации право граждан на объединение в политические партии, устанавливает, что оно включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий (статья 2).
Согласно названному Федеральному закону основными целями деятельности политических партий являются формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти, выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов (пункт 4 статьи 3); деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности, свободы в определении своей внутренней структуры, а также целей, форм и методов реализации уставных задач и не должна нарушать гарантированные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина (пункты 1 и 2 статьи 8); вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий не допускается (пункт 1 статьи 10); при этом политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 36).
Приведенные положения Федерального закона "О политических партиях" во взаимосвязи с другими его положениями о правомочиях политической партии по принятию собственной программы и устава означают, что политическая партия вправе и обязана самостоятельно определять условия, при которых граждане могут стать ее членами, а также участвовать в ее деятельности, в том числе в качестве кандидатов в составе списка кандидатов на выборах. Возложение же на политическую партию обязанности принимать в свой состав лиц вне зависимости от их убеждений и взглядов, а равно обязанности выдвигать любых лиц, желающих реализовать свое пассивное избирательное право, в качестве кандидатов (включать их в списки кандидатов) на выборах создавало бы для таких лиц легальные возможности для злоупотребления своим конституционным правом в ущерб избирательным и иным конституционным правам членов данной политической партии и поддерживающих ее избирателей.
В соответствии с пунктами 6 и 8 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении голосования за списки кандидатов в бюллетене размещаются краткие наименования избирательных объединений, а также фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка и (или) его соответствующей региональной части и эмблемы избирательных объединений, и единственный знак, фиксирующий его волеизъявление, избиратель ставит рядом с наименованием избирательного объединения.
Тем самым граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдвинутый избирательным объединением - политической партией, а за весь этот список, т.е., по существу, отдают голоса за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу. Из этого следует, что право политической партии как избирательного объединения выдвигать список кандидатов в депутаты предполагает и возможность самостоятельно (в установленных законом пределах) вносить изменения в этот список путем исключения из него отдельных кандидатов, в том числе не по вынуждающим обстоятельствам.
4. Выдвижение политической партией списка кандидатов в депутаты на выборах в органы государственной власти связано с формированием сложной системы правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты в депутаты, а также избиратели, чем обусловливается необходимость соблюдения как в законодательном регулировании, так и в осуществляемом на его основе правоприменении баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов указанных лиц.
Для политической партии как избирательного объединения это означает соблюдение - в рамках установленных федеральным законом условий ее участия в выборах и правомочий в отношении граждан, выдвигаемых ею кандидатами в депутаты в составе соответствующих списков, - конституционных гарантий права на свободные выборы, включая его важнейший элемент - пассивное избирательное право, и права на свободу объединений, что, в свою очередь, предполагает необходимость надлежащих формально определенных процедур реализации политической партией правомочия самостоятельно формировать список кандидатов и исключать из него отдельных кандидатов. Вводя эти процедуры, федеральный законодатель должен исходить из того, что возможные ограничения затрагиваемых ими конституционных прав граждан в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допустимы только при условии, что они обоснованны, преследуют конституционно значимые цели защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства и соразмерны им.
Данные требования в равной степени распространяются как на стадию выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) избирательным объединением, так и на дальнейшее участие кандидатов, включенных в зарегистрированный список кандидатов, в избирательном процессе.
4.1. По смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13, 19, 30 и 32, принцип свободных выборов предполагает равные и справедливые условия для регистрации кандидатов и списков кандидатов. Соответственно, устанавливаемые федеральным законом правила регистрации списка кандидатов, хотя он и выдвигается избирательным объединением, не должны искажать существо права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, создавать необоснованные препятствия для его реализации, нарушать принцип равного избирательного права (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 года N 7-П). Из этого также следует, что отношения между выдвинувшим список избирательным объединением и входящими в его состав кандидатами должны строиться на началах, исключающих несоразмерные ограничения пассивного избирательного права.
