КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 июня 2024 года № 29-П
По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 6 и пункта 1 статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И.А.Ермака
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, М.Б.Лобова, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 6 и пункта 1 статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина И.А.Ермака. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи, а в случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки.
Согласно пункту 1 статьи 39_20 данного Кодекса исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий и сооружений, расположенных на таких участках, если иное не установлено этой статьей или другим федеральным законом.
1.1. В 2020 году заявитель по настоящему делу - гражданин И.А.Ермак приобрел по договору купли-продажи гараж. В 2022 году он обратился в департамент градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана и непосредственно в городскую администрацию с заявлениями о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 45 кв.м и о внесении изменений (о признании его арендатором) в договор аренды от 2013 года, заключенный администрацией города Абакана (арендодателем) с продавцом гаража, но получил отказы.
Абаканский городской суд Республики Хакасия, руководствуясь, в частности, пунктом 1 статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации, решением от 30 сентября 2022 года признал право собственности И.А.Ермака как собственника гаража на земельный участок. Суд опирался на тот факт, установленный на основании судебной землеустроительной экспертизы, что гараж не является подземным: он определяется как заглубленная и обвалованная стоянка автомобилей, а его этаж - как подвальный. Главным доказательством этого суд посчитал то, что крыша гаража расположена выше поверхности земли. Однако апелляционным определением Верховного Суда Республики Хакасия от 19 января 2023 года, законность которого подтверждена вышестоящими судами, решение отменено и принято новое - об отказе в иске, поскольку принадлежащий истцу гараж имеет один подземный этаж, а на поверхности участка расположены стены (частично), перекрытия и крыша. Не признавая за И.А.Ермаком право на приобретение участка в собственность, суды исходили из того, что понятие "здания и сооружения, расположенные на земельном участке", используемое в названной норме, распространяется только на наземные объекты, характеризующиеся наличием наземной этажности.
По мнению И.А.Ермака, пункт 3 статьи 6 и пункт 1 статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации противоречат статьям 9 (часть 2) и 36 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они не позволяют признавать за собственниками подземных или полуподземных гаражей исключительное право на приобретение земельного участка.
1.2. Таким образом, с учетом требований статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются пункт 3 статьи 6 и пункт 1 статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации в той мере, в какой на их основании решается вопрос о предоставлении земельных участков в собственность или в аренду лицам, являющимся собственниками частично или полностью подземных гаражей (гаражных комплексов), которые расположены в границах таких участков, отвечают признакам объекта недвижимого имущества и зарегистрированы в установленном порядке.
При этом в настоящем деле не затрагивается вопрос о предоставлении земельного участка для строительства и эксплуатации частично или полностью подземных гаражей (гаражных комплексов), расположенных под многоквартирными домами и под нежилыми зданиями и сооружениями (в том числе под наземными гаражами) и являющихся их составной частью.
2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а владение, пользование и распоряжение ею и другими природными ресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статьи 9 и 36). Исходя из этого законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законом. При этом, как следует из сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35, ограничения законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей (Постановление от 1 апреля 2003 года № 4-П и др.).
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации и раскрывающих их содержание правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации вытекает обязанность законодателя, регулируя земельные отношения, соблюдать баланс частных и публичных интересов, обусловленный конституционной ценностью земли как особого природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, и, отдавая себе отчет в том, что требование использования земельных участков по их целевому назначению неизбежно сопряжено с вмешательством в свободу владения, пользования и распоряжения имуществом, не допускать отступления от конституционных норм об основаниях, целях и пределах ограничения прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 января 2009 года № 1-П, от 30 июня 2011 года № 13-П, от 14 ноября 2019 года № 35-П и от 16 октября 2020 года № 42-П).
В свою очередь, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I "О недрах" (далее - Закон о недрах), определяя, как указано в его преамбуле, правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивая защиту интересов общества и государства, устанавливает разрешительный режим пользования недрами. В силу его статьи 1_2 недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
2.1. По смыслу статьи 130 ГК Российской Федерации земельные участки и участки недр - различные виды недвижимого имущества.
Согласно статьям 260 и 261 ГК Российской Федерации и статье 15 Земельного кодекса Российской Федерации объектом права собственности на землю являются земельные участки, право собственности на которые распространяется на находящиеся в границах участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты и растения; собственник участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под его поверхностью, если иное не предусмотрено законами о недрах, о воздушном пространстве, иными законами и не нарушает прав других лиц.
Понятие земельного участка раскрывается в пункте 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации: земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Этому корреспондирует статья 141_2 ГК Российской Федерации о том, что земельным участком признается часть поверхности земли, границы которой определены в порядке, установленном законом, и он является недвижимой вещью. Таким образом, законодатель под земельным участком понимает "часть поверхности земли", "земной поверхности", что позволяет рассматривать его исключительно как плоскостной (двухмерный) объект и не включать в это понятие участки недр, характеризующиеся, по сути, трехмерной проекцией и представляющие собой геометризованные блоки недр (часть первая статьи 2 Закона о недрах).
В силу пункта 1 статьи 130 ГК Российской Федерации, относящего участки недр к недвижимым вещам, а также статей 1_2, 7 и 11 Закона о недрах участки недр являются объектами гражданских прав. Подпунктом 1 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что собственник может использовать для собственных нужд имеющиеся на его земельном участке общераспространенные полезные ископаемые и пресные подземные воды, а частью первой статьи 19 Закона о недрах - что собственник (землепользователь, землевладелец, арендатор) имеет право осуществлять в границах участка использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, предусмотренном законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
Будучи частью земной поверхности, земельный участок должен быть индивидуально определен. Он должен иметь установленные в соответствии с законодательством границы, и должны быть известны его местоположение, площадь, целевое назначение, разрешенное использование. Только в таком случае он выступает в качестве объекта гражданского оборота. При этом в число его характеристик не включаются глубина, высота и объем.
Более емкое определение ранее было дано в Федеральном законе от 2 января 2000 года № 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре": земельный участок - это часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, о воздушном пространстве и иными федеральными законами (статья 1). Но такой подход позднее отвергнут законодателем. Данный Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", а ныне - "О кадастровой деятельности", где определение земельного участка отсутствует.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что пункт 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" направлен на идентификацию земельного участка как объекта гражданских и земельных отношений с учетом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости и в землеустроительных документах (определения от 30 сентября 2019 года № 2439-О и от 30 мая 2023 года № 1244-О). Федеральные законы "О государственной регистрации недвижимости" и "О кадастровой деятельности" включают нормы, позволяющие определить границы участка и осуществить его кадастровый учет. Предписания же Земельного кодекса Российской Федерации обеспечивают формирование и идентификацию земельных участков как объектов правоотношений с учетом особенностей данного вида имущества, прежде всего его природной и правовой связи с иными объектами недвижимости, закрепляя, кроме прочего, право на приобретение участков, относящихся к публичной собственности, для физических и юридических лиц - собственников зданий и сооружений на таких участках (Определение от 28 сентября 2023 года № 2349-О).
2.2. В силу Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3). Действуя в рамках дискреционных полномочий, законодатель установил в Земельном кодексе Российской Федерации принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1) и формы его реализации, включая исключительное право на приобретение участков в собственность или в аренду гражданами и юридическими лицами, являющимися собственниками зданий и сооружений, расположенных на таких участках (статья 39_20). Исходя из содержания данного права именно его носители делают, по общему правилу, самостоятельный выбор между правом собственности и правом аренды, который оформляется в виде их волеизъявления и связанного с ним договора, являющегося согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации одним из главенствующих оснований для возникновения гражданских прав и обязанностей, в том числе в случае смены собственника (подпункт 1 пункта 1 статьи 8 и пункт 2 статьи 218) (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2023 года № 862-О). Развивая указанный принцип, Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает для собственников зданий и сооружений право на приобретение, в том числе при их приватизации, земельных участков, на которых они расположены, осуществляемое без проведения торгов (подпункт 6 пункта 2 статьи 39_20), а равно порядок пользования чужим участком лицами, которые приобрели в собственность здания или сооружения (пункт 1 статьи 35). Анализируя данный подход законодателя, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что статья 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации направлена на обеспечение реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, на защиту прав и законных интересов собственников зданий и сооружений (определения от 30 июня 2020 года № 1520-О и от 28 декабря 2021 года № 2792-О). Указанному принципу корреспондирует и гражданско-правовое регулирование отношений собственности на недвижимое имущество, что следует, в частности, из статей 271-273 и 287_1 ГК Российской Федерации. Это отвечает принципу правовой определенности, без чего невозможна стабильность правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также служит поддержанию баланса интересов публичных собственников земельных участков и частных собственников зданий и сооружений, на них расположенных.
3. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов в контексте статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации предполагает, что предоставление находящихся в публичной собственности участков собственникам расположенных на них зданий и сооружений и определение границ и площади участка должны производиться исходя из необходимости обеспечить функциональное использование расположенного на данном участке здания или сооружения (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2020 года № 935-О и от 27 января 2022 года № 75-О). Тем самым указанный принцип в системной связи с оспариваемыми в настоящем деле нормами по общему правилу подразумевает, что собственник здания или сооружения может получить на праве собственности или аренды земельный участок, если он приобрел или возвел этот объект на законном основании, независимо от того, как части этого объекта соотносятся по своему расположению с уровнем земной поверхности.
Используемый в пункте 1 статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации термин "здания и сооружения, расположенные на земельных участках" с учетом пункта 3 статьи 6 данного Кодекса не означает, что объект капитального строительства должен обязательно быть расположен на поверхности земельного участка (иметь исключительно наземную часть или наземную часть, превалирующую над подземной), но подразумевает, что здание или сооружение должны находиться на соответствующем участке (в его границах в случае образования участка в целях реализации принципа единства его судьбы и прочно связанных с ним объектов). Кроме того, пункт 15 статьи 39_20 данного Кодекса прямо указывает, что она применяется к собственникам машино-мест, нежилых помещений, расположенных в гаражных комплексах. Согласно статье 4 Федерального закона от 24 июля 2023 года № 338-ФЗ "О гаражных объединениях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под гаражным комплексом понимается здание или сооружение (в том числе подземные либо имеющие и наземные, и подземные этажи), которые предназначены для размещения транспортных средств и в которых расположены машино-места.
Понятие же сооружения применительно к рассматриваемому вопросу уточняется, в частности, в пункте 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Технические параметры сооружения не предполагают его исключительно или преимущественно наземного размещения: как гласит эта норма, сооружение есть результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для производственных процессов разного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов. Данные характеристики в полной мере могут быть распространены и на гаражи (гаражные комплексы).
3.1. По смыслу части 6 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации подземные и многоэтажные гаражи относятся - в зависимости от конструктивных особенностей и характеристик - к таким объектам капитального строительства, как здания и сооружения, являющиеся одновременно объектами недвижимого имущества, а значит, на эти гаражи в полном объеме распространяется специальное регулирование, посвященное обороту и правовому режиму таких объектов, включая нормы Земельного кодекса Российской Федерации, закрепляющие в качестве одного из принципов земельного законодательства принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов и развивающие данный принцип в пункте 1 его статьи 39_20.
Действующее законодательство, используя в единичных случаях понятие "подземный гараж", не раскрывает его содержания, акцентируя внимание на общем термине "гараж". Согласно частям 2 и 3 статьи 2 Федерального закона "О гаражных объединениях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под гаражом понимается нежилое здание, предназначенное исключительно для хранения транспортных средств; гаражи, расположенные в границах территории гаражного назначения, могут быть блокированы общими стенами с другими гаражами в одном ряду, иметь общие с ними крышу, фундамент и коммуникации либо быть отдельно стоящими объектами капитального строительства. В силу пункта 3.1.4 СП 113.13330.2023 "СНиП 21-О2-99* Стоянки автомобилей" гаражом является сооружение или помещение для стоянки (хранения), ремонта и технического обслуживания автомобилей, мотоциклов и других транспортных средств; гараж может быть как частью здания (встроенно-пристроенные гаражи), так и отдельным строением. Исходя из технических особенностей сооружений отдельные виды гаражей (гаражных комплексов) могут быть расположены своими частями как над, так и под поверхностью земли.
Подземные гаражи (как и иные подземные объекты недвижимости) создаются с тем, чтобы обеспечить сбалансированность потребностей жителей населенных пунктов, прежде всего крупных городов, в местах хранения автомобилей, не нарушая при этом благоприятные условия для проживания граждан, их отдыха, сохранения и развития дорожно-уличной инфраструктуры. Особенность земельных участков с подземными гаражами и другими подземными сооружениями заключается в том, что крыши данных сооружений могут служить автостоянкой, дорогой, пешеходной зоной, местом для размещения садово-парковых насаждений, детских и спортивных площадок, иных публично значимых объектов, обычно не имеющих признаков недвижимого имущества и не связанных с функциональным назначением подземного сооружения. Как и наземные здания и сооружения, земельные участки под которыми можно использовать лишь в соответствии с основным и вспомогательным видом разрешенного использования, частично или полностью подземные сооружения не предполагают использования расположенных под ними земельных участков в иных целях, но на их крыше или на грунте над ней образуется пространство, которое, будучи технически частью подземного сооружения, внешне может ассоциироваться с участком земной поверхности и использоваться в целях, расходящихся с функциональным предназначением подземных сооружений, в том числе гаражей. Однако такие искусственно созданные крыши-площадки, будучи строительными конструкциями, хотя и не могут приравниваться к природным земельным участкам и иметь тот же правовой режим, не могут рассматриваться как земельный участок, занимаемый гаражом.
4. По своему буквальному смыслу пункт 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации применительно к пункту 1 его статьи 39_20 в системе действующего правового регулирования предполагает, что земельным участком, на который может претендовать собственник частично или полностью подземного гаража, следует считать земную поверхность, чьи границы определяются по нормам данного Кодекса и иных нормативных актов, независимо от того, используется ли расположенное на крыше гаража пространство для иных целей, не связанных с хранением автотранспорта.
Указание в пункте 1 статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации на то, что исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий и сооружений, расположенных на таких участках, если иное не установлено этой статьей или другим федеральным законом, опирается, как уже отмечалось, на принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов - за исключением случаев, предусмотренных законом. К числу подобных исключений очевидно относятся случаи, когда объектом недвижимости выступает участок недр с полезными ископаемыми или подземные сооружения, созданные для их добычи, линии метрополитена, а также линейные объекты (газопроводы, водопроводы и т.п.).
Конституция Российской Федерации, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, не гарантирует безусловного права на приобретение права собственности или аренды в отношении конкретных объектов (Определение от 28 января 2021 года № 138-О). Определение законодателем круга объектов, не подлежащих приватизации, нельзя считать ограничением прав и свобод в том случае, если обстоятельства, обусловливающие особенности правового режима этих объектов, прежде всего их целевое назначение, исключают возможность их передачи в частную собственность (Постановление от 3 ноября 1998 года № 25-П). Право приватизации государственных и муниципальных земельных участков регламентируется с учетом особенностей объекта приватизации (определения от 25 февраля 2010 года № 198-О-О и от 24 декабря 2013 года № 2106-О). Законодатель, предоставив исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду собственникам зданий и сооружений, на них расположенных, руководствовался конституционно значимыми целями, включая как реализацию принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов с учетом особенностей этих объектов, так и защиту прав и законных интересов собственников зданий и сооружений (определения от 28 марта 2017 года № 622-О, от 27 сентября 2018 года № 2346-О и от 28 января 2021 года № 138-О).
Как видно из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, исключительное право на приобретение земельных участков не является абсолютным. В частности, оно ограничено той же статьей 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации: ее пункт 1_1 гласит, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не предоставляются в собственность или в аренду собственникам и иным правообладателям сооружений, которые могут размещаться на таких участках на основании сервитута, публичного сервитута или в соответствии со статьей 39_36 данного Кодекса. Следует отметить, что на практике пункт 1 его статьи 39_20 не применяется не только к подземным объектам, но и к объектам незавершенного строительства и разрушенным объектам (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2008 года № 8985/08, определения Верховного Суда Российской Федерации от 8 сентября 2015 года № 303-КГ15-10994 и от 20 июня 2016 года № 305-КГ16-6296).
4.1. Применение пункта 1 статьи 39_20 Земельного кодекса Российской Федерации в целях реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов предполагает прежде всего установление взаимосвязи между необходимостью образования самостоятельного участка и использованием расположенных там зданий и сооружений в соответствии с разрешенным использованием (назначением), а также с соблюдением требований к безопасному их использованию, что в силу части 1 статьи 36 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" должно обеспечиваться путем технического обслуживания, периодических осмотров, контрольных проверок, мониторинга состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения, а равно посредством текущих ремонтов здания или сооружения.
