КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 мая 2016 года N 14-П
По делу о проверке конституционности положений статьи 31_1 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" и статьи 12.21_3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя группы депутатов Государственной Думы - депутата Государственной Думы Ю.П.Синельщикова, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.П.Кучеренко, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статьи 31_1 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" и статьи 12.21_3 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика О.С.Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей - А.А.Рябова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена статья 31_1, в соответствии с которой движение транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения допускается при условии внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам такими транспортными средствами, размер и порядок взимания которой устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года N 504 "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" установлены размер данной платы и правила ее взимания.
Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 68-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнен статьей 12.21_3, согласно которой (в редакции Федерального закона от 14 декабря 2015 года N 378-ФЗ) движение транспортного средства, имеющего разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения без внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения таким транспортным средством, если внесение такой платы является обязательным, влечет наложение административного штрафа на водителей транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, и на собственников (владельцев) транспортных средств, за исключением транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, в размере пяти тысяч рублей (часть 1); повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 данной статьи, влечет наложение административного штрафа на водителей транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, и на собственников (владельцев) транспортных средств, за исключением транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, в размере десяти тысяч рублей (часть 2).
1.1. Группа депутатов Государственной Думы, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, просит признать названные нормативные положения не соответствующими статьям 55 (часть 3), 57, 72 (пункт "к" части 1), 74, 75 (часть 3) и 76 Конституции Российской Федерации и приводит в обоснование своей позиции следующие доводы:
плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, является, по сути, налоговым платежом, однако ее существенные элементы установлены не законом, а нормативным актом Правительства Российской Федерации; кроме того, государственные полномочия по ее взиманию переданы - без указания на такую возможность в федеральном законе - оператору (юридическому лицу), полномочия и ответственность которого законодательно не урегулированы;
установление данной платы, дублирующей иные действующие фискальные платежи того же предназначения, не имеет под собой экономического основания, а потому не отвечает принципам справедливости, соразмерности и однократности налогообложения; ее плательщиком является лишь одна категория участников дорожного движения, а размер не учитывает фактическую способность собственников (владельцев) соответствующих транспортных средств к ее уплате, что препятствует реализации ими своих конституционных прав (в частности, права на занятие не запрещенной законом экономической деятельностью);
введением данной платы создаются административные препятствия для свободного перемещения товаров на территории Российской Федерации, к числу которых можно отнести установление административной ответственности за движение по автомобильным дорогам без ее внесения, притом что основания такой административной ответственности, включающие неосторожное нарушение соответствующих правил, предусмотрены не в законе, а в постановлении Правительства Российской Федерации.
1.2. Таким образом, исходя из предписаний пункта 8 части второй статьи 37 и части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в их взаимосвязи, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются находящиеся в нормативном единстве положения статьи 31_1 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года N 504) и статьи 12.21_3 КоАП Российской Федерации, устанавливающие в системе правового регулирования обязательных публичных платежей институт платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (далее - большегрузные транспортные средства), в том числе определяющие в рамках данного института элементы указанной платы, полномочия Правительства Российской Федерации по регулированию ее размера и порядка взимания, функции оператора системы взимания платы и основания применения административной ответственности за неисполнение обязанности плательщика по ее внесению.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в качестве основ конституционного строя России гарантируются условия для функционирования рыночной экономики - единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1). Обеспечению экономического развития и благополучия страны призвана служить транспортная инфраструктура общего пользования, строительство и модернизация которой, доступность и содержание в надлежащем состоянии создают необходимые предпосылки для реализации гражданами закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, включая право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1).
Составной частью транспортной инфраструктуры являются автомобильные дороги, в том числе автомобильные дороги общего пользования федерального значения, которые согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ находятся в федеральной собственности и перечень которых определен постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 года N 928 (части 5-7 статьи 5 и часть 2 статьи 6). Будучи основными транспортными артериями страны, автомобильные дороги общего пользования федерального значения предназначены для перевозок грузов по всей территории России и за ее пределы, что предполагает ответственность государства как публичного субъекта и как собственника, на котором лежит бремя содержания данного имущества, за их состояние. Соответственно, дорожная деятельность в отношении этих автомобильных дорог, под которой данный Федеральный закон понимает деятельность по их проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию (пункт 6 статьи 3), осуществляется в первую очередь за счет средств федерального бюджета (часть 1 статьи 32). О значимости непрерывного финансового обеспечения такой деятельности свидетельствует и наличие в бюджетной системе Российской Федерации дорожных фондов (статья 179_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения как имущества, находящегося в публичной собственности и предназначенного в том числе для использования гражданами и их объединениями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, за счет средств, поступающих в федеральный бюджет в виде налогов, сборов и иных публично-правовых платежей, не исключает возможность возложения обязанности по дополнительному - по сравнению с иными пользователями - финансированию дорожной деятельности на субъектов, которые наиболее интенсивно эксплуатируют автомобильные дороги, получая непосредственную экономическую выгоду от их развития и вместе с тем существенно ускоряя износ дорожного полотна.
Государство, обладающее достаточно широкой дискрецией в выборе конкретных направлений и содержания фискальной политики, самостоятельно определяет целесообразность обложения публичными платежами тех или иных экономических объектов, в том числе в сфере дорожного движения. При этом на нормативные акты в указанной сфере - исходя из того что взимание публичных платежей фискального характера всегда влечет обременения права собственности и свободы экономической деятельности (статьи 34 и 35 Конституции Российской Федерации) - в полной мере распространяются требования статьи 57 Конституции Российской Федерации о законно установленных налогах и сборах и ее статьи 55 (часть 3), допускающей возможность введения в случае необходимости ограничений прав и свобод, но только федеральным законом и лишь соразмерно (пропорционально) конституционно одобряемым целям.
Обязанность внесения платы за использование данного публичного ресурса, широко применяемая в отношении движения по автомобильным дорогам грузовых транспортных средств в практике зарубежных стран с развитой транспортной инфраструктурой, введена федеральным законодателем - с учетом повышенного негативного воздействия грузовых транспортных средств на состояние дорожного полотна - для обеспечения сохранности и восстановления автомобильных дорог общего пользования федерального значения, их соответствия нормативным требованиям и, в конечном счете, безопасности дорожного движения.
Следовательно, установление данной обязанности направлено на достижение конституционно значимых целей. Что касается размера взимаемой платы, то в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации он должен соответствовать ее правовой природе как субсидиарной по отношению к основному источнику финансирования содержания автомобильных дорог общего пользования федерального значения, с тем чтобы гарантировалась соразмерность возлагаемых в связи с этим на собственников (владельцев) транспортных средств обременений тому вреду, который причиняется автомобильным дорогам движением транспортных средств, на основе конституционных принципов равенства и справедливости.
3. Предусмотренный статьей 31_1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ обязательный платеж взимается в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, и как таковой относится к неналоговым доходам федерального бюджета, включаемым в объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда, средства которого используются исключительно в целях финансового обеспечения дорожной деятельности (статьи 41 и 179_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При этом размер (сумма) вносимых собственниками (владельцами) большегрузных транспортных средств платежей, как следует из постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года N 504, напрямую зависит от расстояния, пройденного большегрузным транспортным средством по соответствующим автомобильным дорогам.
Таким образом, данный платеж предназначен для компенсации расходов, связанных с восстановлением надлежащего транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения, т.е. имеет целевую направленность и экономическое основание.
3.1. В соответствии с правовыми позициями, выработанными Конституционным Судом Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации (Постановление от 17 июля 1998 года N 22-П; определения от 8 февраля 2001 года N 14-О, от 14 мая 2002 года N 88-О, от 10 декабря 2002 года N 283-О, от 16 декабря 2008 года N 1079-О-О и др.), вопрос о правовой природе обязательных платежей как относящихся к налоговым или неналоговым - при отсутствии их исчерпывающего нормативного перечня - приобретает характер конституционного, поскольку связан с понятием законно установленных налогов и сборов и разграничением компетенции между органами законодательной и исполнительной власти (статья 57; статья 71, пункт "з"; статья 75, часть 3; статьи 114 и 115 Конституции Российской Федерации).
Плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, не обладает таким необходимым для налоговых обязательств признаком, как индивидуальная безвозмездность, а последствием ее невнесения является отсутствие у собственника (владельца) большегрузного транспортного средства права на осуществление движения по соответствующим автомобильным дорогам (при авансовом характере платежа) или обязанность оплатить такое движение после его завершения (если допускается последующая оплата). Кроме того, данная плата, поскольку она вносится не за совершение представителями публичной власти юридически значимых действий в отношении ее плательщиков, не может быть отнесена и к сборам в смысле Налогового кодекса Российской Федерации.
Таким образом, плату в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, следует квалифицировать не в качестве налога или сбора, а как обязательный публичный индивидуально-возмездный платеж компенсационного фискального характера. К аналогичному выводу Конституционный Суд Российской Федерации пришел в Постановлении от 17 июля 1998 года N 22-П, давая оценку правовой природе платежа, взимаемого с транспортных средств, осуществляющих перевозку тяжеловесных грузов, как имеющего неналоговый характер.
С учетом того, что данная плата не является налоговым платежом, хотя и направляется в Федеральный дорожный фонд, федеральный законодатель был вправе установить ее не в Налоговом кодексе Российской Федерации, а в специальном законодательном акте, регулирующем общественные отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, - Федеральном законе от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ. Предусмотрев в Бюджетном кодексе Российской Федерации положение об отнесении средств, поступающих от внесения данной платы, к неналоговым доходам федерального бюджета, федеральный законодатель обеспечил и соблюдение требования о законодательном закреплении видов доходов бюджета.
Вместе с тем введение платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, предполагает необходимость установления критериев, позволяющих определить наличие или отсутствие обязанности вносить ее у собственника (владельца) соответствующего транспортного средства. Одна из таких характеристик, отражающая степень воздействия транспортного средства на дорожное полотно, - его разрешенная максимальная масса. Поэтому выбор разрешенной максимальной массы транспортного средства свыше 12 тонн в качестве критерия взимания с собственников (владельцев) таких транспортных средств платы не может считаться произвольным. Аналогичный подход был положен в основу соответствующего законодательства Европейского Союза и используется в ряде европейских стран (Директива 1999/62/ЕС Европейского Парламента и Совета Европейского Союза от 17 июня 1999 года "О взимании сборов с грузового транспорта за использование некоторых инфраструктур"). При этом федеральный законодатель - принимая во внимание, что большегрузные транспортные средства существенно различаются между собой в зависимости от разрешенной максимальной массы (от 12 тонн до 44 тонн) и, следовательно, по степени вреда, причиняемого ими автомобильным дорогам при прохождении одинакового по протяженности расстояния, - не лишен возможности на основе принципа пропорциональности дифференцировать размер данной платы.
3.2. В силу требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьи 74 (часть 1), не допускающей установление на территории России таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 17 июля 1998 года N 22-П, Определение от 19 января 2005 года N 40-О) субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно, без санкции федерального законодателя вводить какие-либо публичные платежи, связанные с движением транспортных средств по автомобильным дорогам. Соответственно, не может рассматриваться как создающий в указанном аспекте препятствия для свободного перемещения товаров и институт платы в счет возмещения вреда автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, причиняемого большегрузными транспортными средствами, поскольку данная плата введена федеральным законом и взимается не в отдельных регионах Российской Федерации, а на всей ее территории при движении большегрузных транспортных средств по таким дорогам.
Как следует из постановлений Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года N 504, от 18 мая 2015 года N 474 и от 27 февраля 2016 года N 139, в настоящее время размер платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами, определяется с применением понижающих коэффициентов, т.е. существенно снижен по сравнению с изначально нормативно установленным, и его повышение после того, как данная плата начала взиматься, не происходило. Кроме того, с 15 апреля 2016 года часть 8 статьи 31_1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ действует в новой редакции и предусматривает необходимость дополнения существующего порядка взимания платы положениями о сроках и возможности отсрочки ее внесения российскими перевозчиками - собственниками (владельцами) транспортных средств. В связи с этим Правительством Российской Федерации предусмотрена возможность отсрочки взимания платы по заявлению плательщика (постановление от 15 апреля 2016 года N 310).
Дата вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 68-ФЗ в Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ, включая его дополнение статьей 31_1, первоначально намеченная на 1 января 2013 года, дважды переносилась на более поздний срок. В итоге соответствующие законоположения вступили в силу только с 15 ноября 2015 года (статья 1 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 168-ФЗ). Тем самым для адаптации плательщиков - собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств к новым условиям правового регулирования, в том числе с целью выбора ими наиболее приемлемой формы осуществления предпринимательской деятельности в сфере грузовых перевозок, был предусмотрен значительный срок.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года N 504 предусмотрена индексация размера платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами (пункт 2), а закрепление им периодичности индексации (ежегодно) и ее критериев (в соответствии с фактическим изменением индекса потребительских цен) - исходя из требований соразмерности налагаемых обременений и стабильности правового регулирования - служит гарантией от повышения размера данной платы по иным основаниям.
Таким образом, статьей 31_1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ и принятыми в порядке ее конкретизации постановлениями Правительства Российской Федерации - в их конституционно-правовом смысле - не допускается повышение установленной в настоящее время платы (помимо индексации ее размера в нормативно установленных пределах) без указания на такую возможность в федеральном законе и без предоставления плательщикам гарантий адаптации к ее повышению; с соблюдением требования о гарантиях адаптации плательщиков к повышению платы должны осуществляться также отмена или увеличение понижающего коэффициента к размеру платы в случае, если не установлены пределы его действия во времени.
3.3. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что двойное налогообложение одного и того же экономического объекта нарушает принципы равного, справедливого и соразмерного налогообложения, вытекающие из статей 19, 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации (Постановление от 3 июня 2014 года N 17-П; определения от 14 декабря 2004 года N 451-О, от 1 октября 2009 года N 1269-О-О, от 5 марта 2014 года N 590-О и др.). Приведенная правовая позиция является ориентирующей для оценки правового регулирования, связанного с взиманием не только налогов, но и обязательных публичных платежей неналогового характера, при установлении которых особое значение приобретает проблема их обоснованности, в частности для исключения двойного обложения одних и тех же объектов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года N 9-П и от 24 февраля 1998 года N 7-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 года N 342-О и др.).
Особенность фискальной нагрузки на собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств состоит в том, что помимо платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, они обязаны уплачивать транспортный налог (глава 28 Налогового кодекса Российской Федерации), а также - фактически (в качестве покупателей товара) - такой косвенный налог, как акциз на бензин и дизельное топливо (статьи 181 и 187 Налогового кодекса Российской Федерации).
В отличие от транспортного налога, объектом обложения которым является транспортное средство вне зависимости от пройденного им за налоговый период расстояния, а основным критерием (базой) для целей обложения этим налогом - мощность двигателя транспортного средства в лошадиных силах (статьи 357 и 358, подпункт 1 пункта 1 статьи 359 Налогового кодекса Российской Федерации), а также в отличие от акциза на бензин и дизельное топливо, объектом обложения которым является реализация (передача) произведенных подакцизных товаров (пункт 1 статьи 182 Налогового кодекса Российской Федерации), в качестве объекта платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, выступает движение большегрузного транспортного средства по таким автомобильным дорогам. Учитывая, что объекты обложения названными публичными платежами не совпадают, нет оснований полагать, что в данном случае в отношении собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств применяется двойное обложение.
3.4. Как следует из статей 8 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации, правовое регулирование взимания публичных платежей должно осуществляться на основе принципов равенства и справедливости, без необоснованных ограничений и с соблюдением баланса фискальных интересов государства при формировании бюджета, с одной стороны, и прав и свобод физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности - с другой. Соответственно, государство, руководствуясь вытекающими из названных конституционных принципов критериями соразмерности и дифференциации, обязано проявлять при осуществлении фискальной политики разумную сдержанность и повышенную осторожность, особенно при введении новых обязательных платежей и повышении их ставок, в том числе учитывать при установлении системы обязательных платежей имущественную способность плательщиков к их уплате.
