КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 марта 2017 года N 9-П
По делу о проверке конституционности отдельных положений Налогового кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Н.Беспутина, А.В.Кульбацкого и В.А.Чапланова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений статей 32, 48, 69, 70 и 101 Налогового кодекса Российской Федерации, а также статей 2, 9, 196, 199, 200, 980 и 1102 ГК Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан Е.Н.Беспутина, А.В.Кульбацкого и В.А.Чапланова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Граждане Е.Н.Беспутин, А.В.Кульбацкий и В.А.Чапланов оспаривают конституционность следующих законоположений, на основании которых, как полагают заявители, судами были разрешены вопросы взыскания с них задолженности по налогу на доходы физических лиц, образовавшейся вследствие предоставления имущественных налоговых вычетов по этому налогу при отсутствии законных оснований:
статьи 32 Налогового кодекса Российской Федерации, определяющей обязанности налоговых органов;
статьи 48 Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующей взыскание налога, сбора, страховых взносов, пеней, штрафов за счет имущества налогоплательщика (плательщика сборов) - физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем;
статей 69 и 70 Налогового кодекса Российской Федерации, определяющих порядок направления налогоплательщику требования об уплате налога, включая сроки направления такого требования;
статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы, связанные с вынесением руководителем (заместителем руководителя) налогового органа решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки;
пункта 3 статьи 2 ГК Российской Федерации, согласно которому к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством;
статьи 9 ГК Российской Федерации, согласно которой граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, а отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав не влечет прекращения этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законом;
статей 196, 199 и 200 ГК Российской Федерации, определяющих общий срок исковой давности, применение исковой давности и начало течения ее срока;
пункта 2 статьи 980 ГК Российской Федерации, в силу которого правила, предусмотренные главой 50 "Действия в чужом интересе без поручения" данного Кодекса, не применяются к действиям в интересе других лиц, совершаемым государственными и муниципальными органами, для которых такие действия являются одной из целей их деятельности;
статьи 1102 ГК Российской Федерации, закрепляющей обязанность возвратить неосновательное обогащение.
1.1. Решением Копейского городского суда Челябинской области от 27 ноября 2014 года удовлетворены исковые требования налогового органа о взыскании с гражданина А.В.Кульбацкого в качестве задолженности по налогу на доходы физических лиц за 2009, 2010 и 2011 годы денежных средств в размере имущественного налогового вычета, полученного им в 2009 году при отсутствии на то законных оснований в связи с приобретением квартиры, которые, по мнению налогового органа, он обязан вернуть как неосновательное обогащение. Исходя из того, что квартира была приобретена А.В.Кульбацким за счет средств целевого жилищного займа, предоставленного ему на безвозмездной основе в порядке государственной социальной поддержки участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, и возврат этих средств им не осуществлялся, т.е. источником финансирования расходов на приобретение жилья являлся федеральный бюджет, суд пришел к выводу об отсутствии у ответчика права на имущественный налоговый вычет.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 17 февраля 2015 года было принято новое решение - о взыскании с А.В.Кульбацкого денежных средств в размере налоговой задолженности только за 2011 год, поскольку применительно к более ранним периодам налоговым органом пропущен срок исковой давности. Определением судьи Челябинского областного суда от 16 июня 2015 года отказано в передаче кассационной жалобы А.В.Кульбацкого для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции. Однако президиум Челябинского областного суда постановлением от 8 июля 2015 года, принятым по кассационной жалобе налогового органа, указанное апелляционное определение отменил, констатировав, что о пропуске срока исковой давности ответчиком впервые было заявлено лишь при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции, а потому у суда отсутствовали основания для применения исковой давности.
Оставляя при новом апелляционном рассмотрении дела решение суда первой инстанции без изменения, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда указала, что доводы апелляционной жалобы о невозможности применения судом к спорным правоотношениям статьи 1102 ГК Российской Федерации, на которую в обоснование своих требований ссылался налоговый орган, основаны на неверном толковании норм материального права (апелляционное определение от 11 августа 2015 года). Определением судьи Челябинского областного суда от 12 января 2016 года и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2016 года А.В.Кульбацкому отказано в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебных заседаниях судов кассационной инстанции.
Гражданин А.В.Кульбацкий оспаривает конституционность примененных в его деле положений статей 48, 69, 70 и 101 Налогового кодекса Российской Федерации, а также статей 9, 196, 199, 200 и 1102 ГК Российской Федерации. Конституционность тех же положений Налогового кодекса Российской Федерации, а также статьи 1102 ГК Российской Федерации оспаривается гражданином Е.Н.Беспутиным, которому имущественный налоговый вычет был предоставлен в связи с покупкой в 2009 году квартиры, что также было расценено судами как неосновательное обогащение, поскольку жилье было приобретено за счет бюджетных средств, а именно за счет целевого жилищного займа, который был предоставлен ответчику на безвозмездной основе и возврат которого им не осуществлялся (решение Металлургического районного суда города Челябинска от 22 апреля 2015 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 27 июля 2015 года). Определением судьи Челябинского областного суда от 7 декабря 2015 года в передаче кассационной жалобы Е.Н.Беспутина для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.
Сходные фактические обстоятельства имели место в деле с участием гражданина В.А.Чапланова, который помимо упомянутых положений Налогового кодекса Российской Федерации оспаривает его статью 32, а также положения пункта 3 статьи 2 и пункта 2 статьи 980 ГК Российской Федерации, на основании которых судами были удовлетворены исковые требования налогового органа о взыскании задолженности по налогу на доходы физических лиц, образовавшейся вследствие признания неправомерным предоставления ему имущественного налогового вычета в связи с покупкой в 2013 году квартиры, приобретенной не за счет собственных средств, а за счет средств целевого жилищного займа в рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, который был предоставлен В.А.Чапланову на безвозмездной основе и возврат которого им не осуществлялся (решение Центрального районного суда города Челябинска от 7 сентября 2015 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 8 декабря 2015 года, определение судьи Челябинского областного суда от 9 февраля 2016 года, определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2016 года).
Таким образом, в делах граждан Е.Н.Беспутина, А.В.Кульбацкого и В.А.Чапланова судебные органы исходили из того, что при выявлении факта получения налогоплательщиком имущественного налогового вычета при отсутствии на то законных оснований, в частности вследствие оплаты приобретения жилья за счет средств бюджета, налоговый орган правомочен предложить ему представить уточненные налоговые декларации по налогу на доходы физических лиц за соответствующий налоговый период с отражением сумм имущественного налогового вычета только в части расходов, произведенных за счет собственных средств налогоплательщика, и возвратить в установленный срок денежные средства в размере ранее неправомерно предоставленного имущественного налогового вычета, а в случае невозврата соответствующих денежных средств - обратиться в суд с требованием о взыскании выявленной задолженности по налогу на доходы физических лиц на основании статьи 1102 ГК Российской Федерации. Опираясь на такую интерпретацию норм налогового и гражданского законодательства и учитывая то обстоятельство, что проверка правильности предоставления имущественного налогового вычета налоговым органом не проводилась, суды пришли к выводу об отсутствии у налогового органа обязанности направлять налогоплательщику акт налоговой проверки и соответствующее решение, а также требование об уплате налога, доводы же ответчиков о необходимости применения к спорным правоотношениям норм налогового, а не гражданского законодательства отвергли как необоснованные, поскольку, по мнению судов, денежные средства, полученные налогоплательщиком в результате неправомерно предоставленного имущественного налогового вычета и не возвращенные им в бюджет, являются неосновательным обогащением.
1.2. Согласно статьям 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующим статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемые законоположения были применены в деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, и если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан; несоблюдение этих условий в силу статей 43 и 68 названного Федерального конституционного закона является основанием для принятия решения об отказе в рассмотрении жалобы либо к прекращению производства по делу; такое же решение Конституционный Суд Российской Федерации принимает в случае, если по предмету обращения ранее им было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
Оспариваемая гражданином А.В.Кульбацким статья 9 ГК Российской Федерации, конкретизируя основанный на признании неотчуждаемых прав человека и гражданина (статьи 17 и 18 Конституции Российской Федерации) конституционно-правовой статус личности в сфере гражданских правоотношений, отражает принцип диспозитивности, предполагающий, что граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе (пункт 2 статьи 1 ГК Российской Федерации), и не допускает, по общему правилу, прекращения гражданских прав путем отказа от их осуществления; соответственно, содержащиеся в данной статье положения, выражающие одно из основных начал гражданского законодательства, не могут рассматриваться как нарушающие или ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 марта 2001 года N 64-О и от 25 января 2012 года N 73-О-О).
Что касается оспариваемых им положений статей 196, 199 и 200 ГК Российской Федерации, регулирующих исковую давность, то Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что законодатель в пределах своих дискреционных полномочий вправе устанавливать, изменять и отменять сроки исковой давности в зависимости от целей правового регулирования и производить их дифференциацию при наличии к тому объективных и разумных оснований, а также определять порядок их течения во времени; соответственно, эти законоположения сами по себе также не могут расцениваться как нарушающие конституционные права и свободы (определения от 3 октября 2006 года N 439-О, от 8 апреля 2010 года N 456-О-О, от 20 марта 2014 года N 534-О, от 27 октября 2015 года N 2407-О, от 29 марта 2016 года N 547-О, от 19 июля 2016 года N 1555-О, от 29 сентября 2016 года N 2071-О, от 20 декабря 2016 года N 2614-О и др.).
Положения статьи 980 ГК Российской Федерации, закрепляющие условия совершения действий в чужом интересе, направлены на защиту лиц, в интересах которых совершаются такие действия (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2015 года N 1678-О); содержащаяся же в пункте 2 этой статьи и оспариваемая гражданином В.А.Чаплановым оговорка о неприменении установленных главой 50 ГК Российской Федерации правил к действиям в интересе других лиц, совершаемым государственными и муниципальными органами, для которых такие действия являются одной из целей их деятельности, призвана гарантировать надлежащую правовую основу для эффективного осуществления уполномоченными органами функций и задач публичной власти, связанных с обеспечением прав, свобод и законных интересов граждан, и как таковая не нарушает конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
Следовательно, производство по настоящему делу в части проверки конституционности положений статей 9, 196, 199, 200 и 980 ГК Российской Федерации подлежит прекращению в силу статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
1.3. В соответствии со статьями 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Заявители по настоящему делу настаивают на признании оспариваемых законоположений не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 18, 35, 46 (часть 1), 57 и 118 (части 1 и 2), поскольку эти законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, не исключают для налогового органа при выявлении факта предоставления имущественного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц при отсутствии на то законных оснований возможность предъявления в суд иска о взыскании сумм данного налога в качестве неосновательного обогащения без учета установленного Налоговым кодексом Российской Федерации порядка взыскания налогов, в том числе без соблюдения досудебного порядка урегулирования налогового спора и за пределами установленных данным Кодексом сроков обращения в суд.
Таким образом, положения статей 32, 48, 69, 70 и 101 Налогового кодекса Российской Федерации, а также пункта 3 статьи 2 и статьи 1102 ГК Российской Федерации являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку на основании этих положений разрешается вопрос о взыскании с налогоплательщика полученных им в порядке имущественного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц денежных средств, в случае если для его предоставления отсутствовали законные основания.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (статья 57); федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "з"); система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (статья 75, часть 3).
По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации, рассматриваемых во взаимосвязи с иными ее нормами, определяющими основы экономической системы (статьи 8, 34, 35 и 74), при определении конституционно-правового содержания полномочий федерального законодателя в сфере налогообложения необходимо учитывать, что налоговые обязательства по своей сути производны от деятельности в экономической сфере, а потому нормы налогового законодательства, направленные на урегулирование оснований, порядка и условий отчуждения собственности в целях финансирования деятельности государства, находятся в объективной взаимосвязи с нормами гражданского законодательства, которое также составляет предмет ведения Российской Федерации (статья 71, пункт "о", Конституции Российской Федерации).
Соответственно, для федерального законодателя, обладающего широкой дискрецией в реализации налоговой политики и вместе с тем призванного обеспечивать межотраслевое взаимодействие норм налогового и гражданского законодательства в единой правовой системе, в том числе на основе сочетания публично-правового и частноправового регулирования, не исключается, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, возможность - с учетом социальных, экономических и иных факторов, а также исходя из характера соответствующих правоотношений - прибегнуть к правовому регулированию конкретных сфер общественных отношений с использованием правовых средств межотраслевого характера; при этом во всяком случае должны учитываться конституционные принципы справедливости, юридического равенства, пропорциональности и соразмерности вводимых мер конституционно значимым целям и их согласованности с системой действующего правового регулирования (постановления от 18 июля 2008 года N 10-П, от 24 июня 2009 года N 11-П, от 30 марта 2016 года N 9-П и др.).
2.1. Установленная Конституцией Российской Федерации обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (статья 57) имеет публично-правовой характер, что обусловлено самой природой государства и государственной власти, пониманием налогов в качестве элемента финансовой основы деятельности государства; тем самым предполагается, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении и характеризуются субординацией сторон; налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, а соответствующие органы публичной власти наделены правомочием в односторонне-властном порядке, путем государственного принуждения взыскивать с лица причитающиеся налоговые суммы (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года N 20-П и от 14 июля 2005 года N 9-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 года N 503-О, от 20 марта 2008 года N 179-О-О, от 7 ноября 2008 года N 1049-О-О, от 7 декабря 2010 года N 1572-О-О, от 10 марта 2016 года N 571-О и др.).
Публично-правовым характером налоговой обязанности и необходимостью ее реализации в условиях, которые отвечали бы вытекающим из верховенства права принципам равенства и справедливости, предопределяется, по смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 14 июля 2003 года N 12-П, от 3 июня 2014 года N 17-П, определения от 7 июня 2011 года N 805-О-О, от 18 сентября 2014 года N 1822-О, от 10 ноября 2016 года N 2561-О и др.), императивный в своей основе метод налогового регулирования и связанность законом налоговых органов, основания, пределы, процедурные и иные условия деятельности которых требуют, насколько возможно, детального определения.
Из статьи 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 71 (пункт "з"), 72 (пункт "и" части 1), 75 (часть 3), 76 (части 1 и 2), 104 (часть 3) и 106 (пункт "б") вытекает необходимость основанного на общности конституционных принципов налогообложения, структурно обособленного в отраслевой системе законодательства и систематизированного правового регулирования налоговых отношений, которое обеспечивало бы формальные гарантии единообразия и согласованности нормативно-правовых установлений, позволяло бы минимизировать риски искажения воли законодателя в процессе правоприменения.
Этим предопределяется высокий уровень кодификации налоговых норм, что, однако, не означает их полную изолированность от других отраслей законодательства. В частности, федеральный законодатель не лишен возможности - применительно к определению правовых последствий образования задолженности у налогоплательщика перед бюджетной системой при получении (сбережении) денежных средств вследствие отступлений, допущенных от установленного правового регулирования уплаты налога, сбора, - использовать правовые средства, как непосредственно относящиеся к законодательству о налогах и сборах, так и содержащиеся в нормативных правовых актах иной отраслевой принадлежности. Такой подход соотносится с объективными особенностями природы соответствующих правоотношений и не приводит к возложению на налогоплательщиков - вопреки конституционному требованию уплаты только законно установленных налогов и сборов - дополнительных обременении, а следовательно, и к нарушению статей 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации.
2.2. По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 2 июля 2013 года N 17-П, вытекающие из статьи 57 Конституции Российской Федерации гарантии прав налогоплательщиков охватывают собой все отношения, связанные с установлением налогов и сборов, - безотносительно к тому, подпадают они или нет под действие правовых актов, прямо отнесенных к законодательству о налогах и сборах, что не исключает принципиальную допустимость использования федеральным законодателем в целях налогового регулирования (установления налогов и сборов) различных по своей формально-отраслевой принадлежности правовых средств. Это получило отражение и в Налоговом кодексе Российской Федерации, который, предусматривая, что отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации регулируются законодательством о налогах и сборах (статьи 1 и 2), вместе с тем исходит из того, в частности, что институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в данном Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в соответствующих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено данным Кодексом (пункт 1 статьи 11).
