КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июля 2021 года N 37-П
По делу о проверке конституционности подпункта 1 пункта 3 статьи 158 и пункта 10 статьи 242_3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также части 1 статьи 358 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Ю.А.Рейнхиммеля
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности подпункта 1 пункта 3 статьи 158 и пункта 10 статьи 242_3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также части 1 статьи 358 КАС Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Ю.А.Рейнхиммеля. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета (государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), бюджета субъекта Российской Федерации (территориального государственного внебюджетного фонда), бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.
Пункт 10 статьи 242_3 данного Кодекса устанавливает, что в случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с органа государственной власти (государственного органа, органа управления государственным внебюджетным фондом), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации исполнительный документ о взыскании средств с органа государственной власти (государственного органа, органа управления государственным внебюджетным фондом), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, направляется в орган Федерального казначейства по месту открытия главному распорядителю средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации лицевого счета как получателю средств федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации для исполнения в порядке, установленном данным Кодексом.
В соответствии с частью 1 статьи 358 КАС Российской Федерации при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, суд, выдавший исполнительный документ, по заявлению взыскателя, должника или судебного пристава-исполнителя вправе отсрочить или рассрочить исполнение судебного акта, изменить способ и порядок его исполнения.
1.1. Решением Пресненского районного суда города Москвы от 20 апреля 2017 года удовлетворено административное исковое заявление заявителя по настоящему делу - гражданина Ю.А.Рейнхиммеля о признании незаконными действий (бездействия) МО МВД России "Коммунарский" г.Москвы. Дополнительным решением Пресненского районного суда города Москвы от 1 августа 2017 года с МО МВД России "Коммунарский" г.Москвы в пользу заявителя были взысканы судебные расходы по оплате услуг представителя. На основании данного решения был выдан исполнительный лист, который вместе с надлежащим пакетом документов был направлен Ю.А.Рейнхиммелем в Управление Федерального казначейства по г.Москве.
Однако в связи с тем, что в органах Федерального казначейства лицевые счета МО МВД России "Коммунарский" г.Москвы отсутствуют, данный исполнительный лист был возвращен отправителю. Письмом Управления Федерального казначейства по г.Москве от 6 октября 2017 года заявителю было сообщено о возможности как привлечения к субсидиарной ответственности главного распорядителя средств федерального бюджета (МВД России) на основании неисполненного исполнительного документа, так и изменения способа и порядка исполнения судебного решения путем возложения соответствующей обязанности на получателя бюджетных средств (УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г.Москве).
В марте 2019 года Ю.А.Рейнхиммель обратился с заявлением об изменении способа исполнения дополнительного судебного решения Пресненского районного суда города Москвы от 1 августа 2017 года. Он просил возложить исполнение судебного решения на УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г.Москве. Определением этого суда от 16 апреля 2019 года в удовлетворении его заявления было отказано, поскольку суд не выявил достаточных обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного решения. Суд апелляционной инстанции, оставляя в силе определение суда первой инстанции, указал, что административным истцом фактически ставится вопрос о замене ответчика, т.е. об изменении решения суда, что на стадии исполнения решения не предусмотрено законом. Второй кассационный суд общей юрисдикции оставил кассационную жалобу заявителя без удовлетворения. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации отказано в передаче кассационной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В дальнейшем Ю.А.Рейнхиммель обратился с иском к МВД России, Министерству финансов Российской Федерации, ГУ МВД России по г.Москве, УВД по ТиНАО ГУ МВД России по г.Москве о взыскании солидарно судебных расходов в субсидиарном порядке на основании пункта 10 статьи 242_3 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Решением мирового судьи судебного участка N 100 района Якиманка города Москвы от 14 июля 2020 года в удовлетворении его требований было отказано. Судья решил, что основания для наступления как субсидиарной ответственности, так и солидарной ответственности отсутствуют, и указал, что истец вправе обжаловать дополнительное решение Пресненского районного суда города Москвы от 1 августа 2017 года либо обратиться в этот суд с заявлением о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам. Суды вышестоящих инстанций подтвердили законность и обоснованность такого решения (апелляционное определение Замоскворецкого районного суда города Москвы от 16 сентября 2020 года и определение судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 декабря 2020 года).
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 18, 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования они не позволяют получить судебную защиту и предсказуемый правовой результат, соответствующий стандартам правовой определенности, в результате их применения при защите права взыскателя на исполнение судебного акта о денежном взыскании с должника, являющегося государственным органом, при отсутствии у последнего лицевого счета в органах Федерального казначейства.
Таким образом, с учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу подпункт 1 пункта 3 статьи 158 и пункт 10 статьи 242_3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также часть 1 статьи 358 КАС Российской Федерации являются в той мере, в какой на их основании решается вопрос о порядке исполнения судебного решения о возмещении судебных расходов, присужденных решением суда по административному делу об обжаловании незаконных действий (бездействия) органа государственной власти (государственного органа), у которого отсутствует лицевой счет в органах Федерального казначейства.
2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, включая возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статьи 2 и 18; статья 46, части 1 и 2). Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, право на судебную защиту выполняет восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод, что предопределено особой ролью судебной власти и вытекающими из статей 18, 118, 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации ее прерогативами по осуществлению правосудия, в том числе судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти.
Право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям равенства и справедливости. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом необходимые правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами. Вместе с тем из этого не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, которые определяются федеральными законами с учетом особенностей отдельных категорий дел. Соответственно, на федеральном законодателе лежит обязанность по созданию полноценного законодательного механизма реализации права на судебную защиту. Отсутствие такого механизма влекло бы умаление этого права, поскольку связано с его непропорциональным ограничением, снижением его конституционных гарантий, т.е. нарушало бы статью 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 55 (часть 3) (постановления от 22 апреля 2011 года N 5-П, от 27 декабря 2012 года N 34-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 31 марта 2015 года N 6-П и др.).
Общим правилом возмещения расходов (издержек), возникших при судебном разрешении правовых конфликтов, является компенсация их стороне, в пользу которой принято решение, за счет другой стороны, кроме случаев, когда предусмотрены основания возмещения этих расходов (издержек) за счет бюджета. Именно такой подход соответствует требованиям справедливости и равенства сторон в споре.
Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал применительно к возмещению такого рода расходов следующие правовые позиции.
Возмещение судебных расходов осуществляется той стороне, в пользу которой вынесено решение суда, и на основании того судебного акта, которым спор разрешен по существу. При этом процессуальное законодательство исходит из того, что критерием присуждения судебных расходов является вывод суда о правомерности или неправомерности заявленного истцом требования. Данный вывод, в свою очередь, непосредственно связан с содержащимся в резолютивной части судебного акта выводом о том, подлежит ли иск удовлетворению, поскольку только удовлетворение судом требования подтверждает правомерность принудительной реализации его через суд и влечет восстановление нарушенных прав и свобод, что в силу статей 19 (часть 1) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и приводит к необходимости возмещения судебных расходов (определения от 19 октября 2010 года N 1349-О-О, от 21 марта 2013 года N 461-О, от 22 апреля 2014 года N 807-О, от 24 июня 2014 года N 1469-О, от 23 июня 2015 года N 1347-О, от 19 июля 2016 года N 1646-О, от 25 октября 2016 года N 2334-О и др.).
Из права на судебную защиту вытекает общий принцип, в силу которого правосудие нельзя было бы признать отвечающим требованиям равенства и справедливости, если расходы, понесенные в связи с судебным разбирательством, ложились бы на лицо, вынужденное прибегнуть к этим расходам в рамках судебного механизма обеспечения принудительной реализации своих прав, свобод и законных интересов. При этом не исключается дифференциация федеральным законодателем правил распределения судебных расходов, которые могут иметь свою специфику, в частности в зависимости от объективных особенностей конкретных судебных процедур и лежащих в их основе материальных правоотношений (Постановление от 11 июля 2017 года N 20-П). Возмещение судебных расходов обусловливается не самим по себе процессуальным статусом лица, в чью пользу принят судебный акт, разрешивший дело по существу, а вынужденным характером затрат, понесенных лицом (Постановление от 21 января 2019 года N 6-П).
Признание права на присуждение судебных расходов за лицом (стороной), в пользу которого состоялось судебное решение, соответствует также принципу полноты судебной защиты, поскольку призвано восполнить лицу, чьи права нарушены, вновь возникшие и не обусловленные деятельностью самого этого лица потери, которые оно должно было понести для восстановления своих прав в связи с необходимостью совершения действий, сопряженных с возбуждением судебного разбирательства и участием в нем. В контексте взаимоотношений граждан и организаций с государством данный принцип получает дополнительное обоснование в статье 53 Конституции Российской Федерации, обязывающей государство к возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Одновременно в нем проявляется и публично-правовой по своей значимости эффект, заключающийся в создании у участников соответствующих правоотношений стимулов к тому, чтобы не отступать от правомерного поведения, и тем самым - в снижении чрезмерной нагрузки на судебную систему (Постановление от 11 июля 2017 года N 20-П).
Приведенные правовые позиции корреспондируют положениям статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также пункту 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в его интерпретации Европейским Судом по правам человека, который в своей практике также исходит из понимания исполнения судебного решения как неотъемлемого элемента права на суд и признает, что нарушение этого права может приобрести форму задержки исполнения решения. Как указывал Европейский Суд по правам человека в ряде своих решений, недопустимо, чтобы задержка в исполнении решения суда искажала саму суть права на суд, гарантируемого статьей 6 Конвенции. При этом, если речь идет об исполнении судебных решений, вынесенных по искам к органам публичной власти, государство во всяком случае не вправе ссылаться на недостаточность денежных средств как на основание неисполнения судебного решения (постановления от 19 марта 1997 года по делу "Хорнсби (Hornsby) против Греции", от 7 мая 2002 года по делу "Бурдов (Burdov) против России", от 18 ноября 2004 года по делу "Вассерман (Wasserman) против России", от 26 апреля 2006 года по делу "Зубко (Zubko) и другие против Украины" и др.).
Данные правовые позиции в полной мере применимы и к судебным расходам, возникшим у физических и юридических лиц в случае удовлетворения их требований об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов.
При этом позиция о возможности дифференциации федеральным законодателем правил распределения расходов в зависимости от объективных особенностей конкретных судебных процедур и лежащих в их основе материальных правоотношений во всяком случае, в силу статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации, не означает возможности переложения таких расходов на частных лиц в их правовом споре с государством, если результатом такого спора стало подтверждение правоты частных лиц. Возмещение проигравшей стороной правового спора расходов другой стороны не обусловлено установлением ее виновности в незаконном поведении - критерием наличия оснований для возмещения является итоговое решение, определяющее, в чью пользу данный спор разрешен (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2020 года N 36-П).
3. Согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации, конкретизирующему конституционные установления, стороне, в пользу которой состоялось решение суда, по ее письменному ходатайству суд присуждает с другой стороны расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах (статья 112).
Органы государственной власти (государственные органы), реализующие государственные полномочия от лица публично-правового образования, являются особыми субъектами исполнения судебных решений. В связи с этим порядок возмещения судебных расходов, присужденных решением суда по административному делу об обжаловании их незаконных действий (бездействия), регулируется нормами как административного, так и бюджетного законодательства. Взыскание в таком случае денежных средств за счет казны публично-правового образования, в рамках его ответственности, в том числе за действия (бездействие) выступающих от его лица государственных органов, предполагает возможность установления специальных правил исполнения такого рода судебных решений.
Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к вопросу об исполнении судебных решений по искам к казне Российской Федерации, вынесение подобных актов порождает коллизию между такими конституционными ценностями, как своевременность и полнота исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильность финансовых основ реализации государством возложенных на него функций, включая безусловное гарантирование конституционно-правового статуса личности, - с другой. Эта коллизия, исходя из необходимости обеспечения баланса названных конституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из них, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина (а значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать права и свободы других лиц. В связи с этим государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (в том числе по искам об оспаривании незаконных действий (бездействия) органов государственной власти), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.
В то же время при избрании того или иного механизма исполнительного производства федеральный законодатель не может действовать произвольно, а должен руководствоваться целями обеспечения непротиворечивого регулирования отношений в этой сфере, создания для них стабильной правовой основы и не вправе ставить под сомнение конституционный принцип исполняемости судебного решения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года N 8-П).
Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, из Конституции Российской Федерации вытекает обязанность государства установить эффективный организационно-правовой механизм исполнения судебных решений по искам к публичным образованиям, при котором на основе взаимного согласования интересов личности, общества и государства обеспечивалась бы реальная возможность для взыскателя в разумный срок (без неоправданных задержек) получить все причитающееся ему по судебному решению, а для публичного образования - определить оптимальные источники бюджетного покрытия возникших расходов и минимизировать возможные негативные последствия от перераспределения бюджетных ресурсов (Определение от 1 октября 2009 года N 1312-О-О).
3.1. В рамках действующего правового регулирования исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации регулируется в том числе положениями главы 24_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Они устанавливают перечень документов, предоставляемых для исполнения взыскания, основания для возврата документов, поступивших на исполнение, определяют полномочия органов государственной власти, участвующих в процессе исполнения судебного акта, и предельный срок, в течение которого судебный акт должен быть исполнен (статьи 242_1-242_6).
В настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации формально предусмотрены два порядка обращения взыскания на средства федерального бюджета.
Первый порядок предусмотрен для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования, судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок за счет средств федерального бюджета (статья 242_2).
Второй порядок предназначен для исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета публично-правового образования по денежным обязательствам казенного учреждения. Формально данный порядок, как это прямо следует из статьи 242_3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, может быть применен только в том случае, когда должнику в органе Федерального казначейства открыт лицевой счет как получателю средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) при вступлении казенных учреждений в экономические отношения, в том числе в целях материального обеспечения своей деятельности, но не при осуществлении органом государственной власти (даже имеющим статус казенного учреждения) государственных полномочий от имени публично-правового образования.
Правила статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующие правовое положение казенных учреждений, согласно ее пункту 11 распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов, поэтому исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам казенных учреждений - государственных органов как юридических лиц при вступлении ими в экономические отношения, в том числе в целях материального обеспечения своей деятельности (но не при осуществлении органом государственной власти государственных полномочий от имени публично-правового образования), осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 242_3 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В таком случае согласно пункту 4 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение (в том числе наделенный соответствующим статусом юридического лица государственный орган) осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в Федеральном казначействе в установленном им порядке.
Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства утвержден приказом Федерального казначейства от 17 октября 2016 года N 21н. Положениями указанного Порядка открытие казенному учреждению счета для учета операций со средствами неучастника бюджетного процесса не предусмотрено. В соответствии с пунктом 4 статьи 123_22 ГК Российской Федерации казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.
По буквальному пониманию положений Бюджетного кодекса Российской Федерации взыскание по судебному решению о возмещении судебных расходов казенным учреждением при вступлении им в экономические отношения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, в первую очередь находящихся на его лицевом счете (статья 242_3). В свою очередь, исполнение судебного акта по искам к публично-правовым образованиям, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования осуществляется за счет средств казны публично-правового образования в порядке статьи 242_2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
По смыслу, придаваемому статье 242_3 Бюджетного кодекса Российской Федерации правоприменительной практикой, в случае удовлетворения требований физических и юридических лиц об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обязанность по возмещению судебных расходов возлагается судом непосредственно на орган власти, организацию, чьи решение, действия (бездействие) оспаривались (пункт 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 года N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации").
