КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 июля 2017 года N 20-П
По делу о проверке конституционности положений статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданки Н.Б.Слободяник и федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Т.В.Касаевой, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 110 АПК Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы гражданки Н.Б.Слободяник и федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемые нормативные правовые акты, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства юстиции Российской Федерации М.А.Мельниковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Статьей 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации регулируется распределение судебных расходов между сторонами по административному делу. В соответствии с частью 5 статьи 247 данного Кодекса стороны по административному делу обязаны, по общему правилу, доказать те обстоятельства, на которые они ссылаются в обоснование своих требований и возражений; при этом обязанность доказывания указанных в его статье 248 оснований для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости возлагается на административного истца. К числу таких оснований пункт 2 части 1 статьи 248 данного Кодекса относит установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость. Конституционность приведенных законоположений в их взаимосвязи оспаривает гражданка Н.Б.Слободяник.
Федеральное государственное бюджетное учреждение "Российский сельскохозяйственный центр", в деле которого об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости земельного участка, так же как в деле гражданки Н.Б.Слободяник, решался вопрос о распределении судебных расходов, оспаривает конституционность положений статьи 110 АПК Российской Федерации, предусматривающих, что судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны, а в случае, если иск удовлетворен частично, - относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований (часть 1); расходы на оплату услуг представителя, понесенные лицом, в пользу которого принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом с другого лица, участвующего в деле, в разумных пределах (часть 2).
1.1. Гражданка Н.Б.Слободяник обратилась с административным исковым заявлением к Правительству Воронежской области и Департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области об установлении кадастровой стоимости принадлежащего ей земельного участка (определена в размере 6606601 руб. 86 коп.) равной его рыночной стоимости, которая согласно отчету оценщика, а также положительному экспертному заключению на этот отчет составила 2796000 руб. В соответствии с заключением эксперта федерального бюджетного учреждения "Воронежский региональный центр судебной экспертизы Министерства юстиции Российской Федерации", полученным в рамках судебной экспертизы, назначенной определением Воронежского областного суда от 29 апреля 2016 года в порядке подготовки дела к судебному разбирательству, рыночная стоимость данного земельного участка составила 2816695 руб. В этом размере и была установлена по состоянию на 1 января 2014 года его кадастровая стоимость (решение Воронежского областного суда от 18 августа 2016 года). При этом суд отказал в удовлетворении требований Н.Б.Слободяник о взыскании судебных расходов в виде государственной пошлины в размере 300 руб., издержек, связанных с подготовкой отчета об установлении кадастровой стоимости земельного участка, в размере 18000 руб. и издержек, связанных с подготовкой положительного экспертного заключения, в размере 42000 руб. (определение Воронежского областного суда от 14 ноября 2016 года, оставленное без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 31 января 2017 года).
Исковое заявление федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр", в котором, среди прочего, содержалось требование установить кадастровую стоимость закрепленного за ним на праве постоянного (бессрочного) пользования земельного участка в размере его рыночной стоимости, было принято к рассмотрению определением Арбитражного суда Республики Дагестан от 8 июля 2014 года. Впоследствии истец уточнил свои исковые требования, и после неоднократного рассмотрения дела арбитражными судами различных инстанций кадастровая стоимость данного земельного участка решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 24 августа 2016 года была определена в размере его рыночной стоимости по состоянию на 1 декабря 2012 года (7001232 руб.). Согласившись с истцом в том, что установление федеральным государственным бюджетным учреждением "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" кадастровой стоимости земельного участка в размере, значительно превышающем его рыночную стоимость (13999389 руб. 79 коп.), нарушает его права как плательщика земельного налога, поскольку кадастровая стоимость является налоговой базой для исчисления данного налога, Арбитражный суд Республики Дагестан отнес на истца судебные расходы, связанные с проведением судебной экспертизы, направленной на определение рыночной стоимости земельного участка, и отказал в удовлетворении его требования о взыскании расходов, понесенных им на представителя в размере 66500 руб., с ответчика. Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2016 года решение арбитражного суда первой инстанции оставлено без изменения.
Отказывая гражданке Н.Б.Слободяник и федеральному государственному бюджетному учреждению "Российский сельскохозяйственный центр" в возмещении судебных расходов, суды при применении установленного соответственно статьей 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и статьей 110 АПК Российской Федерации общего правила распределения судебных расходов, предусматривающего их присуждение лицу, в пользу которого вынесено судебное решение, учитывали разъяснения, содержащиеся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2015 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости". Принимая во внимание, что удовлетворение требований истцов об установлении в отношении принадлежащих им земельных участков рыночной стоимости фактически свелось к реализации в судебном порядке права на установление их кадастровой стоимости в размере рыночной, которое ни по основаниям возникновения, ни по содержанию (в том числе по размеру рыночной стоимости) не оспаривалось, суды, руководствуясь указанным постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации, пришли к выводу, что состоявшиеся судебные решения не могут расцениваться как принятые против ответчиков, которые не имели противоположных с истцами юридических интересов, а потому судебные расходы должны быть отнесены именно на истцов.
1.2. По мнению гражданки Н.Б.Слободяник, примененные в ее административном деле положения статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 18 и 19 (часть 1), поскольку допускают произвольное - в отступление от общих процессуальных правил - использование в судебной практике в качестве критерия присуждения судебных расходов по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости процессуальной позиции административного ответчика, выраженной в отношении оснований возникновения и содержания заявленных административным истцом требований, тогда как в иных случаях определяющее значение имеет вывод суда о правомерности или неправомерности самих заявленных требований; соответственно, применительно к возможности реализации стороной, в пользу которой состоялось судебное решение, права на возмещение понесенных судебных расходов в судебном процессе имеет место неравенство административного истца и административного ответчика.
Федеральное государственное бюджетное учреждение "Российский сельскохозяйственный центр" усматривает несоответствие частей 1 и 2 статьи 110 АПК Российской Федерации требованиям Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1, 2 и 3), 19, 45, 46 (части 1 и 2) и 120, в том, что содержащиеся в них положения, как допускающие - в силу неопределенности своего нормативного содержания и неоднозначного истолкования - возможность отказа в возмещении судебных расходов истцу, выигравшему связанный с установлением кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости судебный спор, ставят истцов по таким делам в неравное экономическое положение по сравнению с органами публичной власти (притом что именно в результате их действий такие споры и возникают), а решение вопроса о распределении судебных расходов оказывается в произвольной зависимости от процессуального поведения ответчика.
При решении вопроса о принятии жалобы федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр" к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации принимает во внимание, что Федеральный закон от 4 июня 2014 года N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами", которым рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости отнесено к компетенции судов общей юрисдикции, вступил в силу 6 августа 2014 года, т.е. после вынесения Арбитражным судом Республики Дагестан определения от 8 июля 2014 года о принятии первоначального искового заявления федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр" к рассмотрению.
В настоящее время дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости рассматриваются верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа в качестве суда первой инстанции (пункт 15 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), а положения частей 1 и 2 статьи 110 АПК Российской Федерации, сохраняя юридическую силу и действуя в прежней редакции, более не распространяются на правоотношения, связанные с распределением судебных расходов по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.
Тем не менее положения частей 1 и 2 статьи 110 АПК Российской Федерации, как определяющие общие правила о распределении судебных расходов применительно к сфере судопроизводства в арбитражных судах, по своему содержанию являются, по существу, такими же, как положения статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующие аналогичным образом общие правила распределения судебных расходов между сторонами при рассмотрении судами общей юрисдикции административных дел. Названные общие правила с точки зрения их содержания продолжают действовать, юридическую силу не утратили и, будучи примененными в деле федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр", затронули права заявителя, как установлено Конституционным Судом Российской Федерации при предварительном изучении его жалобы. При таких обстоятельствах Конституционный Суд Российской Федерации полагает возможным включить оспариваемые федеральным государственным бюджетным учреждением "Российский сельскохозяйственный центр" законоположения в предмет рассмотрения по настоящему делу.
Таким образом, исходя из требований статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются правила о распределении судебных расходов, выраженные в положениях статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во взаимосвязи с частью 5 его статьи 247 и пунктом 2 части 1 статьи 248 и в положениях частей 1 и 2 статьи 110 АПК Российской Федерации, постольку, поскольку на их основании решается вопрос о распределении судебных расходов по делам об оспаривании - путем предъявления требования об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере, равном их рыночной стоимости, - результатов определения кадастровой стоимости этих объектов.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваемой правосудием, гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, включая возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статьи 2 и 18; статья 46, части 1 и 2).
Право на судебную защиту, признаваемое и гарантируемое согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, не подлежит ограничению (статья 17, часть 1; статья 56, часть 3, Конституции Российской Федерации), что, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям равенства и справедливости; вместе с тем это право не предполагает возможности выбора гражданином по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, которые определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами с учетом особенностей отдельных категорий дел (постановления от 22 апреля 2011 года N 5-П, от 27 декабря 2012 года N 34-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 31 марта 2015 года N 6-П и др.).
Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, право на судебную защиту выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод, что предопределено особой ролью судебной власти и вытекающими из статей 18, 118 (часть 2), 120 (часть 1), 125, 126 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации ее прерогативами по осуществлению правосудия, характеризующего содержательную сторону процессуальной деятельности суда как таковой, в том числе при осуществлении судебного контроля за законностью решений и действий (или бездействия) субъектов публичной власти.
Во взаимосвязи с закрепленной статьей 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации обязанностью государства охранять достоинство личности и тем самым утверждать приоритет личности и ее прав во всех сферах это означает, что во взаимоотношениях с государством личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который в силу статьи 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года N 4-П, от 2 июля 1998 года N 20-П и от 20 апреля 2006 года N 4-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2005 года N 42-О, от 13 июня 2006 года N 272-О и N 274-О и др.). Следовательно, гарантии судебной защиты должны носить всеобъемлющий характер, с тем чтобы конституционные права и свободы были не иллюзорными, а реально действующими и эффективными.
В этом качестве право на судебную защиту служит фундаментальной гарантией права собственности (статья 35 Конституции Российской Федерации), в том числе в его сопряжении с обязанностью каждого платить законно установленные налоги и сборы (статья 57 Конституции Российской Федерации), подразумевающей необходимость соблюдения правовых принципов экономического основания налогов (пункт 3 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации). Применительно к сфере налогообложения, которое по своей природе связано с вмешательством в экономическую автономию личности и выражается в отчуждении части принадлежащих налогоплательщикам денежных средств публично-правовым образованиям для финансового обеспечения их деятельности, судебный контроль приобретает особую значимость для цивилизованного разрешения возникающих в этой сфере правовых споров на основе независимости и беспристрастности, служит средством преодоления возможного произвола в правоприменении и существенным фактором поддержания взаимного доверия во взаимоотношениях личности и публичной власти, определяя тем самым важнейшие условия для устойчивого развития гражданского оборота.
Соответственно, федеральный законодатель, наделенный определенной свободой усмотрения при создании процессуальных механизмов судебной защиты права собственности (включая установление форм ее реализации, круга субъектов, оснований для обращения в суд и т.п.), должен стремиться к тому, чтобы они обеспечивали эффективную - в контексте объективной специфики регулируемых правоотношений - возможность принудительной реализации заявленных материально-правовых требований. Во всяком случае обращение к тем или иным способам судебной защиты не может обусловливаться возложением на заинтересованное лицо необоснованных и чрезмерных обременений, которые своей тяжестью могли бы обессмыслить достигнутые процессуальные результаты и тем самым обесценить саму возможность доступа к правосудию. Это в полной мере относится к такому необходимому и существенному элементу обеспечения посредством судебной защиты восстановления нарушенных или оспоренных прав, как порядок распределения между участвующими в судебном разбирательстве лицами судебных расходов, правовое регулирование которого в соответствии с требованиями равенства и справедливости должно быть ориентировано на максимальную защиту имущественных интересов заявляющего обоснованные требования лица, чьи права и свободы нарушены.
Применительно к порядку распределения судебных расходов между лицами, участвующими в деле, как он определен соответствующими положениями процессуального законодательства, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции:
возмещение судебных расходов осуществляется той стороне, в пользу которой вынесено решение суда, и на основании того судебного акта, которым спор разрешен по существу; при этом процессуальное законодательство исходит из того, что критерием присуждения судебных расходов является вывод суда о правомерности или неправомерности заявленного истцом требования; данный вывод, в свою очередь, непосредственно связан с содержащимся в резолютивной части судебного решения выводом о том, подлежит ли иск удовлетворению, поскольку только удовлетворение судом требования подтверждает правомерность принудительной реализации его через суд и влечет восстановление нарушенных прав и свобод, что в силу статей 19 (часть 1) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и приводит к необходимости возмещения судебных расходов; в случае частичного удовлетворения иска и истец и ответчик в целях восстановления нарушенных прав и свобод вправе требовать присуждения понесенных ими в связи с необходимостью участия в судебном разбирательстве судебных расходов, но только в части, пропорциональной, соответственно, или объему удовлетворенных судом требований истца, или объему требований истца, в удовлетворении которых судом отказано (определения от 19 октября 2010 года N 1349-О-О, от 21 марта 2013 года N 461-О, от 22 апреля 2014 года N 807-О, от 24 июня 2014 года N 1469-О, от 23 июня 2015 года N 1347-О, от 19 июля 2016 года N 1646-О, от 25 октября 2016 года N 2334-О и др.);
в случаях, когда возмещение судебных расходов законом не предусмотрено, лицо не лишено возможности добиваться возмещения причиненных ему убытков в самостоятельном процессе, если для этого имеются основания, предусмотренные статьей 15 ГК Российской Федерации, что соотносится с требованиями Конституции Российской Федерации, ее статьи 19 (часть 1) о равенстве всех перед законом и судом и статьи 35 (часть1) об охране права частной собственности законом (определения от 20 февраля 2002 года N 22-О, от 25 февраля 2010 года N 317-О-О, от 25 ноября 2010 года N 1560-О-О, от 29 сентября 2011 года N 1150-О-О и др.).
Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что получившие свое закрепление в части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и части 1 статьи 110 АПК Российской Федерации, а также в части первой статьи 98 ГПК Российской Федерации правила распределения судебных расходов - в их понимании, нашедшем отражение в практике конституционного правосудия, - образуют относящийся к нормативному содержанию конституционного права на судебную защиту общий принцип, в силу которого правосудие нельзя было бы признать отвечающим требованиям равенства и справедливости, если расходы, понесенные в связи с судебным разбирательством, ложились бы на лицо, вынужденное прибегнуть к судебному механизму обеспечения принудительной реализации своих прав, свобод и законных интересов, осуществление которых из-за действий (бездействия) другого лица оказалось невозможно, ограничено или сопряжено с несением неких дополнительных обременений.
Признание права на присуждение судебных расходов за лицом (стороной), в пользу которого состоялось судебное решение, соответствует также принципу полноты судебной защиты, поскольку призвано восполнить лицу, чьи права нарушены, вновь возникшие и не обусловленные деятельностью самого этого лица потери, которые оно должно было понести для восстановления своих прав в связи с необходимостью совершения действий, сопряженных с возбуждением судебного разбирательства и участием в нем. В контексте взаимоотношений граждан и организаций с государством данный принцип получает дополнительное обоснование в статье 53 Конституции Российской Федерации, обязывающей государство к возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Одновременно в нем проявляется и публично-правовой по своей значимости эффект, заключающийся в создании у участников соответствующих правоотношений стимулов к тому, чтобы не отступать от правомерного поведения, и тем самым - в снижении чрезмерной нагрузки на судебную систему.
Вместе с тем из требований Конституции Российской Федерации, определяющих нормативное содержание и механизм реализации права на судебную защиту, во взаимосвязи со сложившимися в практике Конституционного Суда Российской Федерации и доктрине процессуального права подходами не вытекает несовместимость универсального (общего) характера принципа присуждения судебных расходов лицу, в пользу которого состоялось судебное решение, с теми или иными формами проявления дифференциации правил распределения судебных расходов, которые могут иметь свою специфику, в частности в зависимости от объективных особенностей конкретных судебных процедур и лежащих в их основе материальных правоотношений.
Дифференциация правового регулирования распределения судебных расходов в зависимости от характера рассматриваемых судом категорий дел, в том числе с учетом особенностей заявляемых требований, сама по себе не может расцениваться как отступление от конституционных принципов правосудия, поскольку необходимость распределения судебных расходов обусловлена не судебным актом как таковым, а установленным по итогам судебного разбирательства вынужденным характером соответствующих материальных затрат, понесенных лицом, прямо заинтересованным в восстановлении нормального режима пользования своими правами и свободами, которые были оспорены или нарушены. Однако в любом случае такая дифференциация не может носить произвольный характер и должна основываться на законе.
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, его глава 10, относит к судебным расходам, т.е. затратам, понесенным в целях реализации права на доступ к правосудию участниками процесса в ходе рассмотрения административного дела, государственную пошлину и издержки, которые связаны с рассмотрением административного дела, включая суммы, подлежащие выплате экспертам и специалистам, и перечень которых не является исчерпывающим (статьи 103 и 106). Аналогичные положения содержит глава 9 АПК Российской Федерации.
Согласно статье 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующей общие для всех категорий административных дел правила распределения судебных расходов, стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, касающихся освобождения от возмещения издержек льготных категорий граждан (статья 107) и лиц, освобожденных судом от уплаты расходов исходя из их имущественного положения (часть 3 статьи 109). Иных исключений из этих общих правил данный Кодекс не содержит, как не известны они и Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации.
