КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июля 2020 года N 36-П
По делу о проверке конституционности статей 15, 16, части первой статьи 151, статей 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 61 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1, 2 и 3 статьи 24.7, статей 28.1 и 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также статьи 13 Федерального закона "О полиции" в связи с жалобами граждан Р.А.Логинова и Р.Н.Шарафутдинова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности статей 15, 16, части первой статьи 151, статей 1069 и 1070 ГК Российской Федерации, статьи 61 ГПК Российской Федерации, частей 1, 2 и 3 статьи 24.7, статей 28.1 и 28.2 КоАП Российской Федерации, а также статьи 13 Федерального закона "О полиции".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан Р.А.Логинова и Р.Н.Шарафутдинова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку жалобы граждан Р.А.Логинова и Р.Н.Шарафутдинова касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Заявители по настоящему делу - граждане Р.А.Логинов и Р.Н.Шарафутдинов оспаривают конституционность статей 15 "Возмещение убытков", 1069 "Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" ГК Российской Федерации и статьи 28.2 "Протокол об административном правонарушении" КоАП Российской Федерации.
Кроме того, Р.А.Логинов просит проверить конституционность статьи 16 "Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления", части первой статьи 151 "Компенсация морального вреда", статьи 1070 "Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда" ГК Российской Федерации, а также частей 1, 2 и 3 статьи 24.7 "Издержки по делу об административном правонарушении" КоАП Российской Федерации.
Р.Н.Шарафутдинов ставит под сомнение конституционность статьи 61 "Основания для освобождения от доказывания" ГПК Российской Федерации, статьи 28.1 "Возбуждение дела об административном правонарушении" КоАП Российской Федерации и статьи 13 "Права полиции" Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции".
1.1. Постановлением мирового судьи судебного участка N 3 Заводоуковского судебного района Тюменской области от 27 апреля 2018 года, оставленным без изменения решением судьи Заводоуковского районного суда Тюменской области от 4 июня 2018 года и постановлением заместителя председателя Тюменского областного суда от 27 сентября 2018 года, Р.А.Логинов привлечен к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 12.8 КоАП Российской Федерации и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере тридцати тысяч рублей с лишением права управления транспортными средствами на срок полтора года. Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2019 года жалоба защитника Р.А.Логинова удовлетворена, названные судебные акты отменены, производство по делу прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности.
Впоследствии Р.А.Логинов обратился в суд с исковым заявлением к Министерству финансов Российской Федерации в лице территориального управления Федерального казначейства и Министерству внутренних дел Российской Федерации о возмещении ущерба, причиненного в результате незаконного привлечения к административной ответственности (в качестве такового заявитель определил расходы на оплату услуг защитника в деле об административном правонарушении и представителя по гражданскому делу, на уплату государственной пошлины, административного штрафа, на возмещение защитнику транспортных расходов), и компенсации морального вреда.
20 августа 2019 года Заводоуковский районный суд Тюменской области принял решение о возмещении Р.А.Логинову части расходов на оплату услуг защитника (с учетом компенсации транспортных расходов последнего) и представителя, а также расходов на уплату государственной пошлины и административного штрафа, однако в компенсации морального вреда отказал, поскольку заявителем не были представлены доказательства наступления морального вреда, а прекращение производства по делу само по себе не означает факта установления незаконности действий должностного лица по составлению протокола об административном правонарушении и не влечет безусловной компенсации гражданину морального вреда за действия государственного органа. Данное решение определением судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 11 ноября 2019 года было отменено в части возмещения Р.А.Логинову расходов на оплату услуг защитника и представителя, государственной пошлины и административного штрафа с указанием на то, что действия должностного лица в процессе производства по делу об административном правонарушении в отношении Р.А.Логинова незаконными не признаны, вина должностного лица в необоснованном привлечении его к административной ответственности не установлена. При этом суд исходил из того, что статьей 24.7 КоАП Российской Федерации расходы на оплату услуг защитника не отнесены к издержкам по делам об административных правонарушениях, а потому их взыскание осуществляется в рамках гражданского судопроизводства с обязательным установлением вины государственного органа и причинно-следственной связи между наступившими последствиями и противоправным поведением ответчика.
По мнению Р.А.Логинова, прекращение производства по делу об административном правонарушении само по себе свидетельствует о незаконности действий государственного органа или должностного лица. В этой связи он полагает, что статьи 15 и 16, часть первая статьи 151, статьи 1069 и 1070 ГК Российской Федерации, а также части 1, 2 и 3 статьи 24.7 и статья 28.2 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой они позволяют отказывать гражданину в возмещении расходов на оплату услуг защитника и уплату административного штрафа, а также в компенсации морального вреда в случае прекращения дела об административном правонарушении при отсутствии установленной судом вины органов государственной власти и должностных лиц, нарушают право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, на доступ к правосудию и на получение квалифицированной юридической помощи, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 15 (части 1, 2 и 4), 17 (часть 3), 18, 19 (части 1 и 2), 45, 46, 48 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3).
1.2. Согласно протоколу о предусмотренном частью 2 статьи 12.21 КоАП Российской Федерации административном правонарушении от 27 июля 2017 года Р.Н.Шарафутдинов без специального разрешения управлял транспортным средством марки "Камаз" с прицепом, в котором допустимая нагрузка на вторую, третью, четвертую и пятую оси была превышена на величину более 10, но менее 20 процентов; данный автомобиль и прицеп были задержаны и помещены на специализированную автостоянку, где при их повторном взвешивании 4 августа 2017 года превышений допустимой нагрузки на ось выявлено не было. И.п. мирового судьи судебного участка N 1 Карсунского района Карсунского судебного района Ульяновской области, рассмотрев указанный протокол об административном правонарушении и установив на основании представленного защитником Р.Н.Шарафутдинова акта экспертного исследования, что первое взвешивание проводилось в месте подъема дороги по ходу движения транспортного средства, т.е. в ненадлежащих условиях, постановлением от 29 сентября 2017 года производство по делу прекратил в связи с отсутствием в действиях Р.Н.Шарафутдинова состава административного правонарушения.
Иск Р.Н.Шарафутдинова к Министерству внутренних дел Российской Федерации, Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ульяновской области, Министерству финансов Российской Федерации, областному государственному казенному учреждению "Департамент автомобильных дорог Ульяновской области", Ульяновской области в лице Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области о взыскании убытков, причиненных вследствие незаконного привлечения к административной ответственности, в том числе расходов на оплату услуг защитника, стоимости хранения задержанного транспортного средства на специализированной стоянке, стоимости суточного проживания в гостинице, а также стоимости проведенного экспертного исследования, решением Ленинского районного суда города Ульяновска от 11 мая 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда от 28 августа 2018 года, удовлетворен частично. С Российской Федерации в лице Министерства внутренних дел Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Р.Н.Шарафутдинова взысканы расходы на оплату услуг защитника (в сумме, уменьшенной судом на основании принципа разумности), стоимости хранения задержанного транспортного средства на специализированной стоянке, стоимости суточного проживания в гостинице, расходы на уплату государственной пошлины в сумме, пропорциональной размеру удовлетворенных исковых требований; во взыскании стоимости проведенного экспертного исследования отказано, поскольку истец не представил документов, подтверждающих указанные расходы; в иске к остальным ответчикам отказано. Частично удовлетворяя исковые требования Р.Н.Шарафутдинова, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что факт прекращения производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения свидетельствует о необоснованности возбуждения в отношении истца дела об административном правонарушении, а потому с ответчика подлежат взысканию убытки.
Определением от 16 апреля 2019 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указанное апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда отменила и направила дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда от 9 июля 2019 года решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 11 мая 2018 года отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении иска, поскольку в ходе рассмотрения дела не нашло подтверждения то обстоятельство, что убытки причинены истцу вследствие незаконных действий должностных лиц ответчиков. При этом суд констатировал, что составление протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 12.21_1 КоАП Российской Федерации, и возбуждение дела об административном правонарушении, впоследствии прекращенного судом, были осуществлены сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации в соответствии с их должностными обязанностями.
По мнению Р.Н.Шарафутдинова, статьи 15 и 1069 ГК Российской Федерации, статья 61 ГПК Российской Федерации, статьи 28.1 и 28.2 КоАП Российской Федерации и статья 13 Федерального закона "О полиции" нарушают право гражданина на возмещение убытков, административное дело в отношении которого прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения, позволяют судам пересматривать дела в рамках других судебных процессов в нарушение принципа преюдиции, а потому противоречат статьям 18, 45, 46, 48, 49, 52, 53 и 55 Конституции Российской Федерации.
1.3. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации проверяет по жалобе гражданина конституционность законоположений, примененных в деле заявителя и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых он ссылается. Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм. При принятии решения Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что конкретным делом в смысле положений статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является то дело, в котором судом в установленной юрисдикционной или иной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона, устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства, при этом само по себе упоминание в судебных актах тех или иных норм не может расцениваться как их применение в конкретном деле заявителя (определения от 5 июля 2002 года N 187-О, от 19 февраля 2004 года N 33-О, от 21 декабря 2011 года N 1774-О-О, от 4 июня 2013 года N 832-О, от 22 января 2014 года N 49-О, от 22 апреля 2014 года N 768-О и др.).
Части 1, 2 и 3 статьи 24.7, а также статьи 28.1 и 28.2 КоАП Российской Федерации не могут рассматриваться в качестве нарушающих конституционные права заявителей, поскольку они не регулируют отношений, связанных с возмещением расходов, понесенных лицом в связи с производством по делу об административном правонарушении, когда такое производство было прекращено ввиду недоказанности обстоятельств, послуживших основанием для привлечения лица к административной ответственности, либо по причине отсутствия события или состава административного правонарушения.
Р.А.Логинов полагает, что оспариваемые им законоположения препятствуют возврату ему денежной суммы административного штрафа, уплаченного на основании отмененного впоследствии постановления судьи о привлечении его к административной ответственности. Между тем возврат излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, в том числе штрафов за совершение административного правонарушения, осуществляется, вопреки утверждению заявителя, не в судебном порядке путем предъявления иска о возмещении убытков, а в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 160_1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пунктом 27 Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (утвержден приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18 декабря 2013 года N 125н). Таким образом, в этом аспекте оспариваемые законоположения также не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя.
Р.Н.Шарафутдинов при обращении в суд с требованием о возмещении убытков включил в их состав расходы на оплату стоимости хранения автотранспортного средства на специализированной автостоянке; в удовлетворении этой части требований ему было отказано, как он полагает, также на основании оспариваемых им законоположений.
Между тем при совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.21_1 КоАП Российской Федерации (как в деле Р.Н.Шарафутдинова), положения данного Кодекса устанавливают возможность задержания транспортного средства в целях пресечения нарушений правил его эксплуатации, т.е. исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранения на специализированной стоянке до устранения причины задержания (часть 1 статьи 27.13), при этом стоимость перемещения и хранения задержанного транспортного средства оплачивается лицом, привлеченным к административной ответственности (часть 11 статьи 27.13).
Производство по делу в отношении Р.Н.Шарафутдинова прекращено в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации в связи с отсутствием состава административного правонарушения. В таком случае на основании части 12 статьи 27.13 КоАП Российской Федерации расходы на перемещение и хранение задержанного транспортного средства относятся на счет федерального бюджета, а в случае прекращения производства по делу об административном правонарушении, находившемуся в производстве органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, - на счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации; решение вопроса об отнесении расходов на перемещение и хранение задержанного транспортного средства на счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации отражается в постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Однако в имеющемся в материалах жалобы постановлении мирового судьи, которым прекращено производство по делу о привлечении Р.Н.Шарафутдинова к административной ответственности, указанный вопрос не разрешен. Поскольку в силу части 12 статьи 27.13 КоАП Российской Федерации в случае прекращения производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием в действиях лица состава административного правонарушения расходы на перемещение и хранение задержанного транспортного средства не могут быть возложены на такое лицо, постольку оно вправе взыскать в гражданско-правовом порядке с владельца специализированной стоянки уплаченные им денежные средства или же осуществить их возврат в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (часть 10 статьи 27.13 КоАП Российской Федерации). А потому жалоба Р.Н.Шарафутдинова в части оспаривания конституционности указанных им законоположений в данном аспекте не является допустимой.
Материалы, представленные в Конституционный Суд Российской Федерации Р.Н.Шарафутдиновым, не подтверждают применения в деле с его участием статьи 61 ГПК Российской Федерации и статьи 13 Федерального закона "О полиции".
Соответственно, в силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" жалобы Р.А.Логинова и Р.Н.Шарафутдинова не могут быть признаны допустимыми в части оспаривания конституционности статей 15, 16, 1069 и 1070 ГК Российской Федерации, как не позволяющих взыскать в качестве возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и должностных лиц, сумму оплаченного административного штрафа и уплаченную стоимость перемещения и хранения задержанного транспортного средства, а также в части оспаривания конституционности статьи 61 ГПК Российской Федерации, частей 1, 2 и 3 статьи 24.7, статей 28.1, 28.2 КоАП Российской Федерации и статьи 13 Федерального закона "О полиции". Производство по настоящему делу в этой части согласно требованиям пункта 2 статьи 43 и статьи 68 названного Федерального конституционного закона подлежит прекращению.
1.4. Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются статьи 15, 16, часть первая статьи 151, статьи 1069 и 1070 ГК Российской Федерации постольку, поскольку на их основании в системе действующего законодательства разрешается вопрос о возмещении расходов, связанных с производством по делу об административном правонарушении, и компенсации морального вреда лицу, в отношении которого дело об административном правонарушении прекращено в связи с отсутствием события (состава) административного правонарушения или ввиду недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены соответствующие постановление, решение (пункты 1 и 2 части 1 статьи 24.5, пункт 4 части 2 статьи 30.17 КоАП Российской Федерации).
2. Конституция Российской Федерации, признавая человека, его права и свободы высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, включая возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статьи 2 и 18; статья 46, части 1 и 2).
В соответствии со статьями 2 и 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами. Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого на защиту своих прав всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2) и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (статья 53).
По смыслу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2010 года N 5-П из принципов правового государства, верховенства права, юридического равенства и справедливости следует, что государство, обеспечивая лицам, пострадавшим от незаконного и (или) необоснованного привлечения к ответственности, эффективное восстановление в правах, обязано, прежде всего, гарантировать им возмещение причиненного вреда, как материального, так и морального, в том числе путем компенсации из средств государственного бюджета.
Вместе с тем право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, опосредуется соответствующим законодательным регулированием. При выборе средств и способов правового воздействия федеральный законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 10-П).
Конкретизируя конституционно-правовой принцип ответственности государства за незаконные действия (бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц, федеральный законодатель устанавливает порядок и условия возмещения вреда, причиненного такими действиями (бездействием). При этом, исходя из необходимости максимально возможного возмещения вреда, он, принимая во внимание особенности регулируемых общественных отношений, учитывая существо и значимость применяемых санкций и правовых последствий их назначения, может предусматривать наряду с оспариваемым гражданско-правовым институтом деликтной ответственности иные отраслевые правила, упрощающие процедуру восстановления прав граждан. Так, например, главой 18 УПК Российской Федерации закрепляется особый порядок признания права на возмещение имущественного вреда в связи с реабилитацией лица, незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию.
В то же время закрепление в федеральном законе применительно к отдельным видам судопроизводства различных механизмов возмещения вреда обусловливается особенностями материальных правоотношений, определяющих предмет рассмотрения в каждом виде судопроизводства, существом и значимостью вводимых санкций и правовых последствий их назначения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 1999 года N 9-П, от 21 марта 2007 года N 3-П, от 17 января 2008 года N 1-П и от 21 декабря 2011 года N 30-П), что, однако, во всяком случае не может приводить к нарушению правовых принципов, в том числе справедливости и равенства.
