КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 ноября 2020 года N 47-П
По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" в связи с жалобой местной религиозной организации Община Православной Церкви Божией Матери Державная города Твери
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба местной религиозной организации Община Православной Церкви Божией Матери Державная города Твери. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" для целей данного Федерального закона под имуществом религиозного назначения понимается недвижимое имущество (помещения, здания, строения, сооружения, включая объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, монастырские, храмовые и (или) иные культовые комплексы), построенное для осуществления и (или) обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, проведение молитвенных и религиозных собраний, обучение религии, профессиональное религиозное образование, монашеская жизнедеятельность, религиозное почитание (паломничество), в том числе здания для временного проживания паломников, а также движимое имущество религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий и сооружений, предметы, предназначенные для богослужений и иных религиозных целей).
Как следует из жалобы, приложенных к ней и дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации материалов, правопредшественнику заявителя - религиозной организации Община Церкви Божией Матери Преображающейся 1 августа 1996 года на основании распоряжения Комитета по управлению имуществом города Твери передано на пять лет нежилое помещение (красный уголок) площадью более ста квадратных метров, находящееся в муниципальной собственности, в связи с чем 30 августа 1996 года заключен договор его аренды сроком действия с 1 августа 1996 года по 1 августа 2001 года с указанием о передаче имущества на безвозмездной основе. Распоряжением от 12 сентября 1997 года в договор внесены изменения в части срока безвозмездного пользования помещением, он определен до 1 августа 2011 года, заключено дополнительное соглашение к договору. Поскольку переданное имущество требовало ремонта, местной религиозной организацией Община Православной Церкви Божией Матери Державная города Твери (далее также - Община) были проведены работы по его реконструкции, в результате чего в эксплуатацию принят храм Новомучеников Российских, а площадь помещений увеличилась и составила более двухсот квадратных метров.
В 2011 и 2013 годах Община, ссылаясь на Федеральный закон "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности", обращалась в Тверскую городскую Думу, Администрацию города Твери, а также в Департамент управления имуществом и земельными ресурсами Администрации города Твери (далее также - Департамент) с заявлениями о передаче в собственность религиозной организации муниципального имущества - занимаемых Общиной по договору нежилых помещений. В удовлетворении просьб отказано на том основании, что в состав нежилого строения помимо занимаемых ею помещений входят мастерские и квартальный теплоузел, обеспечивающий теплоснабжение многоквартирных жилых домов, а проведенная Общиной реконструкция не изменила целевого назначения всего здания. В 2014 году Общиной получено заключение кадастрового инженера о том, что существует техническая возможность произвести реальный раздел здания на два отдельно стоящих (имеются не пересекающиеся входы и выходы), и в июле того же года она безрезультатно обращалась в Департамент с просьбой выдать доверенность для проведения такого раздела.
20 мая 2015 года ранее заключенный договор аренды расторгнут, а 21 мая того же года с Общиной заключен новый договор - о безвозмездном пользовании нежилыми помещениями площадью более двухсот квадратных метров для осуществления уставной деятельности, в частности использования под храм, сроком до 21 мая 2016 года. В 2016 году этот срок продлен на год после обращения Общины, однако письмом от 19 сентября того же года Департамент со ссылкой на статьи 610, 621, 689 и 699 ГК Российской Федерации уведомил ее об отказе от договора и прекращении его действия с 20 октября 2016 года и ей предложено к 1 ноября того же года освободить занимаемые помещения. 30 января 2017 года Община вновь безуспешно обратилась в Департамент с просьбой передать ей соответствующее имущество в безвозмездное пользование на двадцать лет.
Решением Арбитражного суда Тверской области от 15 июня 2018 года удовлетворены требования Общины в части признания недействительным отказа Департамента в предоставлении ей спорного муниципального имущества в безвозмездное пользование. Суд установил, что спорные помещения были перепрофилированы под храм и использовались в этом качестве более двадцати лет, а основания для отказа в передаче религиозной организации имущества, перечисленные в статье 8 Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности", отсутствуют.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд постановлением от 17 октября 2018 года решение суда первой инстанции в указанной части отменил, сославшись на то, что спорный объект недвижимости изначально не имел религиозного назначения по смыслу пункта 1 статьи 2 данного Федерального закона и что в силу этой нормы к имуществу религиозного назначения может быть отнесено только то, которое изначально построено для обеспечения деятельности религиозных организаций. Кроме того, суд указал, что передача Общине спорного имущества производилась в рамках гражданско-правовых отношений, а действия Департамента мотивированы наличием решения Арбитражного суда Тверской области от 20 июня 2017 года, которым удовлетворено требование Департамента о выселении Общины из спорных помещений в связи с прекращением договора безвозмездного пользования.
Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 марта 2019 года кассационная жалоба Общины оставлена без удовлетворения. Судья Верховного Суда Российской Федерации определением от 18 июня 2019 года, сославшись на статью 2 данного Федерального закона, отказал ей в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
3 марта 2020 года спорные нежилые помещения переданы по договору о предоставлении муниципального недвижимого имущества в безвозмездное пользование местной религиозной организации православный приход храма праведного Лазаря Четверодневного города Твери Тверской и Кашинской епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат).
По мнению заявителя, пункт 1 статьи 2 Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" противоречит статьям 14 (часть 2), 17 (часть 1), 19 (часть 1), 28, 30 (часть 1), 45 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по буквальному своему смыслу и по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, относит к имуществу религиозного назначения только такое недвижимое имущество, которое изначально было построено для осуществления деятельности религиозных организаций, и тем самым исключает передачу религиозной организации в безвозмездное пользование или в собственность в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, государственного или муниципального имущества, которое изначально имело иное назначение, но впоследствии на законных основаниях реконструировано религиозной организацией и до момента обращения в уполномоченный орган с соответствующим заявлением долго используется ею как имущество религиозного назначения.
Таким образом, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" пункт 1 статьи 2 Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой он, действуя в нормативном единстве с иными положениями данного Федерального закона, служит основанием для решения вопроса о распространении установленного данным Федеральным законом порядка передачи государственного или муниципального имущества религиозного назначения в безвозмездное пользование религиозным организациям на помещения в здании, находящемся в муниципальной собственности, построенные не для осуществления и (или) обеспечения определенных видов деятельности религиозных организаций, но впоследствии реконструированные (достроенные под размещение культового сооружения - храма) религиозной организацией с согласия собственника в период длительного безвозмездного пользования этими помещениями для достижения ее уставных целей (до вступления в силу данного Федерального закона).
2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как в светском государстве никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (статья 14), при этом каждому гарантируется свобода совести и вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (статья 28). По смыслу положения статьи 67_1 (часть 2) Конституции Российской Федерации о вере в Бога, переданной народу России предками, во взаимосвязи с ее статьями 14 и 28 государство не объявляет наличие тех или иных религиозных убеждений обязательным, не ставит граждан - вопреки статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации - в неравное положение в зависимости от наличия и направленности веры и призвано при реализации своей политики учитывать ту исторически значимую роль, которую религиозная составляющая сыграла в становлении и развитии российской государственности (Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 года N 1-З).
В отличие от прав, которые конкретизируют свободу вероисповедания в ее индивидуальном аспекте, т.е. могут быть реализованы каждым непосредственно, права религиозных объединений по своей природе являются коллективными, поскольку осуществляются гражданином совместно с другими. Из взаимосвязанных статей 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2), 28 и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а также статей 9 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из статей 71 (пункты "в", "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания такого объединения юридическим лицом, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание его правоспособности.
В практике Европейского Суда по правам человека свобода исповедовать религию сообща с другими трактуется как косвенная гарантия свободы создания религиозных объединений, которые традиционно и повсеместно существуют в форме организованных структур и, следовательно, должны обладать необходимой правосубъектностью (постановления от 26 октября 2000 года по делу "Хасан (Hasan) и Чауш (Chaush) против Болгарии", от 13 декабря 2001 года по делу "Бессарабская митрополия (Metropolitan Church of Bessarabia) и другие против Молдавии", от 5 октября 2006 года по делу "Московское отделение Армии Спасения (Moscow Branch of the Salvation Army) против России" и др.).
Установление особенностей использования такими объединениями определенных видов имущества законодательно допустимо при условии, что эти особенности не ставят под сомнение само право граждан на объединение в целях совместного вероисповедания. Так, в силу пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" религиозные организации вправе основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества) (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2011 года N 26-П и от 14 ноября 2019 года N 35-П).
В то же время Конституция Российской Федерации не возлагает на государство как гаранта свободы совести и вероисповедания обязательства положительного характера по формированию имущественной основы деятельности религиозных объединений. Меры подобной поддержки, если они предпринимаются, не должны нарушать такой базовый конституционный принцип, как равенство всех перед законом. Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, из принципов справедливости, равенства и соразмерности вытекает обращенный к законодателю запрет вводить различия в правовом положении лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать Конституции Российской Федерации, включая ее статьи 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3). Такого рода различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 3 февраля 2010 года N 3-П, от 27 февраля 2012 года N 3-П, от 15 октября 2012 года N 21-П, от 19 февраля 2018 года N 9-П, от 22 марта 2019 года N 15-П и др.).
При соблюдении указанных требований государство может вырабатывать различные механизмы поддержки религиозных объединений, в том числе - принимая во внимание необходимость восстановления исторической справедливости - путем безвозмездной передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, ранее неправовым или насильственным путем выбывшего из пользования религиозных объединений. Инструментом такой поддержки в части пользования публичным имуществом является, например, возможность передачи религиозным организациям в безвозмездное пользование объектов культурного наследия, включенных в соответствующий реестр и находящихся в государственной собственности (подпункт 5 статьи 52_1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
3. Право собственности, чье предназначение как гарантируемого и охраняемого Конституцией Российской Федерации субъективного права состоит в том, чтобы дать его обладателям определенную степень свободы в экономической сфере, вместе с тем может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т.е. с учетом перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ценностей. Для сохранения баланса частных и публичных интересов в этой области общественных отношений надо, чтобы цели таких ограничений были не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения - адекватны этим целям, требованиям справедливости и социально необходимому результату. При этом не следует использовать чрезмерные, не обусловленные конституционно одобряемыми целями меры (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 31 мая 2005 года N 6-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 13 июля 2010 года N 16-П, от 20 декабря 2010 года N 22-П и др.).
В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 21 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" религиозные организации обладают правом собственности на имущество, приобретенное или созданное ими за счет собственных средств, пожертвованное гражданами, организациями или переданное религиозным организациям в собственность государством либо приобретенное иными способами, не противоречащими законодательству, а передача в установленном порядке в собственность религиозным организациям культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно.
Специальный порядок безвозмездной передачи в собственность или безвозмездное пользование религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, определен Федеральным законом "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности". Меры поддержки, в нем установленные, предприняты государством - с учетом особых условий, в которых соответствующее имущество изымалось из религиозной жизни, - прежде всего в отношении уже созданного на тот момент и имевшегося в объективированной форме имущества. В связи с этим в пункте 1 статьи 2 данного Федерального закона при определении подлежащего передаче имущества религиозного назначения используется термин "построенное" для осуществления и (или) обеспечения указанных в ней видов деятельности религиозных организаций.
В силу части 1 статьи 4 Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" передача религиозной организации государственного или муниципального имущества религиозного назначения осуществляется в собственность либо безвозмездное пользование на определенный по согласованию с нею срок. Передача в безвозмездное пользование осуществляется, согласно части 2 той же статьи, если имущество не подлежит отчуждению из государственной или муниципальной собственности в соответствии с законодательством (пункт 1), передача имущества в безвозмездное пользование предложена самой религиозной организацией (пункт 2) или имущество является помещением, находящимся в здании, строении, сооружении, не относящихся к имуществу религиозного назначения в соответствии со статьей 2 данного Федерального закона (пункт 3). Религиозная организация, которой имущество передано в безвозмездное пользование, вправе получить его в собственность, за исключением имущества, указанного в пунктах 1 и 3 части 2 статьи 4 данного Федерального закона (часть 3 статьи 4 данного Федерального закона).
В части 1 статьи 8 данного Федерального закона предусмотрены основания отказа в передаче в собственность или безвозмездное пользование религиозной организации государственного или муниципального имущества религиозного назначения: если имущество не является имуществом религиозного назначения в соответствии со статьей 2 данного Федерального закона и (или) не отвечает критериям, установленным частью 3 его статьи 5 и (или) частью 1 его статьи 12; заявленная религиозной организацией цель использования имущества не соответствует целям деятельности, предусмотренным ее уставом или федеральным законом; заявление о передаче имущества подано иностранной религиозной организацией или ее представительством; решение суда, вступившее в законную силу, предусматривает иной порядок распоряжения имуществом; имущество находится в безвозмездном пользовании другой религиозной организации. Решение об отказе в передаче имущества в собственность принимается также, согласно части 2 статьи 8 данного Федерального закона, если имущество не подлежит отчуждению из государственной или муниципальной собственности в соответствии с федеральным законом либо является помещением в здании, строении, сооружении, не относящихся к имуществу религиозного назначения в соответствии с его статьей 2.
Кроме того, в силу части 1 статьи 12 данного Федерального закона передача государственного или муниципального имущества, которое не имеет религиозного назначения, но на день вступления в силу данного Федерального закона (14 декабря 2010 года) перепрофилировано (целевое назначение которого изменено), реконструировано для осуществления и (или) обеспечения видов деятельности религиозных организаций, указанных в его статье 2, и передано в установленном порядке религиозным организациям в безвозмездное пользование, осуществляется безвозмездно в собственность религиозных организаций в порядке, установленном данным Федеральным законом для передачи государственного или муниципального имущества религиозного назначения. Таким образом, федеральным законодателем прямо предусмотрена возможность передачи в собственность религиозных организаций имущества, которое создано не для религиозного использования, но изменено в соответствующих целях. В то же время положения Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" не позволяют однозначно определить правовой режим помещений в здании, находящемся в муниципальной собственности, построенных не для осуществления и (или) обеспечения определенных видов деятельности религиозных организаций, но впоследствии до вступления в силу данного Федерального закона реконструированных (достроенных под размещение культового сооружения - храма) религиозной организацией с согласия собственника в период длительного пользования этими помещениями на безвозмездной основе для достижения ее уставных целей, и, следовательно, определить права соответствующей религиозной организации на эти помещения, если они в силу данного Федерального закона не могут быть переданы ей в собственность.
4. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что неопределенность правовой нормы влечет ее неоднозначное понимание и, следовательно, возможность ее произвольного применения, а потому и нарушение принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность же ее содержания порождает опасность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 16 апреля 2015 года N 8-П, от 16 ноября 2018 года N 43-П, от 23 января 2020 года N 4-П и др.).
Если исключающие друг друга варианты толкования одной и той же нормы, продиктованные, помимо прочего, различиями в ее понимании при сопоставлении с другими нормами, оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в конституционные рамки законодательного усмотрения, а единая судебная практика применения нормы не сформирована, что не позволяет уяснить ее подлинное содержание даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам, то наиболее корректным, если не единственно возможным способом выявления реального содержания и значения правового регулирования является - во исполнение принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) - законодательное уточнение нормативных положений, чья неясность и неоднозначность, не преодолимые средствами юридического толкования, создают серьезные препятствия для полноценного обеспечения равенства перед законом и судом в процессе их применения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2018 года N 14-П, от 23 июня 2020 года N 28-П и др.).
Это в полной мере относится и к регулированию, вытекающему из содержания Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности", поскольку из него однозначно не следует правовой режим помещений в муниципальном здании, которые изначально не имели религиозного назначения, но на день вступления в силу данного Федерального закона длительное время находились в безвозмездном пользовании религиозной организации и с согласия собственника реконструированы (достроены) ею под размещение, по сути, нового культового сооружения (храма), что порождает неопределенность в вопросе о правомерности изъятия таких помещений из пользования религиозной организации (прекращения сложившихся правоотношений), их передачи другой религиозной организации на тех же основаниях (в безвозмездное пользование). При этом в случае отказа собственника от раздела недвижимого имущества и выделения помещений, используемых религиозной организацией и реконструированных ею под храм, в отдельно стоящее здание для передачи в собственность (или в случае невозможности такого раздела) религиозная организация вправе рассчитывать на сохранение данных помещений в ее безвозмездном пользовании.
Действующее правовое регулирование не гарантирует религиозным организациям оформления прав на такое имущество и позволяет собственнику изымать имущество из многолетнего пользования религиозной организации без разумного и достаточного обоснования - независимо от того, какие средства вложены ею в перестройку (в новое строительство) и какое духовное значение придается данному месту религиозного поклонения гражданами, исповедующими данную религию.
