КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 16 апреля 2015 года N 8-П


По делу о проверке конституционности пункта 3 части первой статьи 26 Федерального закона "Об оружии" в связи с жалобой негосударственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования "Учебно-технический центр "Кольчуга"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 3 части первой статьи 26 Федерального закона "Об оружии".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба негосударственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования "Учебно-технический центр "Кольчуга". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно пункту 3 части первой статьи 26 Федерального закона от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии" лицензия на приобретение оружия и разрешение на хранение или хранение и ношение оружия аннулируются органами, выдавшими эти лицензию и (или) разрешение, в случае возникновения предусмотренных данным Федеральным законом обстоятельств, исключающих возможность получения лицензии и (или) разрешения.

Со ссылкой на это законоположение арбитражные суды оставили без удовлетворения требование заявителя по настоящему делу - негосударственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования "Учебно-технический центр "Кольчуга" о признании незаконным заключения об аннулировании выданных ему разрешений на хранение и использование оружия и патронов к нему и на использование оружия и патронов к нему, вынесенного органами внутренних дел по результатам проверки, в ходе которой были выявлены факты нарушения заявителем условий, обеспечивающих сохранность, учет и безопасность хранения оружия и патронов к нему.

По мнению заявителя, примененный в его деле пункт 3 части первой статьи 26 Федерального закона "Об оружии" противоречит статьям 8 (часть 1), 15 (часть 2), 34 (часть 1), 35 (части 1-3), 37 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет рассматривать нарушение правил хранения оружия и патронов в качестве основания для аннулирования во внесудебном порядке выданного юридическому лицу разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему, тогда как часть четвертая той же статьи допускает аннулирование такого разрешения только в судебном порядке и лишь в том случае, если юридическим лицом в установленный судом срок административного приостановления его деятельности не были устранены допущенные нарушения правил в сфере оборота оружия и патронов к нему, повлекшие наложение наказания в виде административного приостановления деятельности.

Таким образом, исходя из требований статей 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пункт 3 части первой статьи 26 Федерального закона "Об оружии" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку содержащееся в нем положение выступает правовым основанием для аннулирования уполномоченным органом выданного юридическому лицу разрешения на хранение, использование оружия и патронов к нему в связи с выявлением допущенных этим юридическим лицом нарушений условий сохранности, учета и безопасности хранения оружия.

2. Конституция Российской Федерации, гарантируя свободу экономической деятельности, а также признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности в Российской Федерации, закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 8; статья 34, часть 1; статья 35, часть 2).

Конституционное право собственности, включая правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, не является абсолютным и в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как следует из статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признание права каждого физического и юридического лица на уважение и защиту принадлежащей ему собственности (и, соответственно, свободы пользования имуществом, в том числе для осуществления предпринимательской деятельности) не умаляет право государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для контроля за использованием собственности согласно общим интересам.

Право граждан иметь в собственности оружие - учитывая, что Конституция Российской Федерации не исключает возможности обладания оружием на законных основаниях, - не будучи конституционно закрепленным, тем не менее приобретает конституционное значение, что обязывает государство гарантировать его защиту на основе вытекающих из преамбулы и статей 6 (часть 2), 17 (часть 3), 18, 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов равенства, справедливости и соразмерности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 16-П).

Федеральный законодатель, закрепляя на основании статьи 71 (пункты "в", "м", "о") Конституции Российской Федерации право граждан иметь в собственности оружие, порядок его продажи и покупки, располагает достаточно широкой свободой усмотрения в определении видов оружия, условий и порядка их оборота, установлении видов и мер ответственности за нарушения в сфере оборота оружия. Вместе с тем оборот оружия как технических средств, конструктивно предназначенных для поражения живой или иной цели и, следовательно, способных причинить существенный вред жизни и здоровью людей, имуществу и природе, не только создает повышенную опасность для этих охраняемых Конституцией Российской Федерации ценностей, но и сопряжен с угрозой посягательства на другие конституционно значимые ценности, в том числе основы конституционного строя, нравственность, права и законные интересы граждан, безопасность государства, что требует от федерального законодателя установления механизма их защиты в рамках правового режима оборота оружия.

Соответственно, федеральный законодатель с учетом указанных обстоятельств на каждом историческом этапе, принимая во внимание условия развития общества, состояние правопорядка, уровень криминогенной обстановки и другие значимые факторы, вправе в рамках предоставленной ему дискреции по-разному определять порядок оборота оружия, включая условия прекращения права приобретать, хранить, носить и использовать оружие с тем, однако, чтобы был обеспечен баланс между защищаемыми Конституцией Российской Федерации ценностями, для которых оружие представляет потенциальную угрозу, и правом каждого на свободное занятие предпринимательской и иной экономической деятельностью и сопряженное с ним право иметь необходимое для такой деятельности имущество.

При этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель должен исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами, и использовать лишь такие правовые средства, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления от 13 июня 1996 года N 14-П, от 11 марта 1998 года N 8-П, от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 30 октября 2003 года N 15-П, от 19 апреля 2010 года N 8-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 29 июня 2012 года N 16-П и от 5 декабря 2012 года N 30-П).

3. Оборот оружия, боеприпасов и патронов к нему на территории Российской Федерации урегулирован Федеральным законом "Об оружии", положения которого, согласно его преамбуле, направлены на защиту жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечение общественной безопасности, охрану природы и природных ресурсов, обеспечение развития связанных с использованием спортивного оружия видов спорта, укрепление международного сотрудничества в борьбе с преступностью и незаконным распространением оружия.

Названный Федеральный закон закрепляет в качестве общего правила лицензионный (разрешительный) порядок приобретения допущенного к обороту оружия, его хранения, ношения и использования гражданами и юридическими лицами, отвечающими нормативно установленным требованиям (статьи 9-13, 14-15 и др.). Такой порядок, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 29 июня 2012 года N 16-П, направлен на то, чтобы не допустить обладания оружием лицами, которые в силу тех или иных причин (состояние здоровья, отсутствие соответствующей подготовки, невозможность обеспечения учета и сохранности оружия и др.) не могут надлежащим образом гарантировать его безопасное хранение и использование.

Исходя из этих же целей Федеральный закон "Об оружии" предусматривает возможность аннулирования уполномоченными органами лицензий на приобретение оружия и разрешений на хранение, хранение и ношение оружия. В частности, согласно его статье 26 аннулирование лицензий и разрешений, выданных юридическим лицам, производится органами, выдавшими эти лицензии и разрешения, в случаях: добровольного отказа юридического лица от указанных лицензии и (или) разрешения, его ликвидации; вынесения судебного решения об аннулировании выданных юридическому лицу лицензии и (или) разрешения; возникновения предусмотренных данным Федеральным законом обстоятельств, исключающих возможность получения юридическим лицом лицензии и (или) разрешения (часть первая); в таких случаях юридическое лицо вправе повторно обратиться за получением соответствующей лицензии и (или) разрешения по истечении трех лет со дня их аннулирования (часть пятая).

Аннулирование полученных юридическим лицом лицензии на приобретение оружия или разрешения на хранение, использование оружия является в силу статьи 27 названного Федерального закона основанием для его изъятия уполномоченным органом, причем в случаях грубого нарушения лицензионных требований и условий разрешенное к хранению, ношению и использованию оружие может быть изъято у юридического лица и до аннулирования лицензии или разрешения.

Законодательно установленный порядок аннулирования лицензии конкретизирован в пунктах 147-149 Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия (утвержден приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 646).

3.1. Пункт 3 части первой статьи 26 Федерального закона "Об оружии" называет в числе оснований аннулирования выданных юридическому лицу лицензии на приобретение оружия или разрешения на хранение оружия возникновение предусмотренных данным Федеральным законом обстоятельств, исключающих возможность получения юридическим лицом таких лицензии и (или) разрешения.

Приведенное законоположение носит отсылочный характер и подлежит применению во взаимосвязи с частью четвертой статьи 9 данного Федерального закона, согласно которой к основаниям для отказа в выдаче лицензии на приобретение оружия относятся: непредставление заявителем необходимых сведений либо представление им неверных сведений; невозможность обеспечения учета и сохранности оружия либо необеспечение этих условий; другие предусмотренные данным Федеральным законом основания. Это означает, что основаниями аннулирования уполномоченным органом выданного им юридическому лицу разрешения на хранение, использование оружия являются те обстоятельства, которые, будучи установленными на стадии решения вопроса о выдаче данному юридическому лицу соответствующего разрешения, влекут отказ в его выдаче.

Исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения на хранение оружия, его переоформления или продления, установлен пунктом 9 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение оружия и (или) патронов (утвержден приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 408). Требования же к условиям хранения различных видов оружия, предъявляемые к юридическому лицу, обратившемуся с заявлением о выдаче разрешения на хранение, использование оружия, определены Правилами оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 года N 814).

Данные вопросы урегулированы также Инструкцией по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации (утверждена приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12 апреля 1999 года N 288). Так, согласно ее пункту 21 по результатам обследования помещений юридических лиц - объектов хранения оружия и патронов составляется акт, в котором указывается разрешенное к хранению количество оружия и патронов, а также наличие условий для их размещения (в сейфах, шкафах, пирамидах, ящиках, на стеллажах) и оборудование помещений средствами охранно-пожарной сигнализации.

Таким образом, выдавая разрешение на хранение, использование оружия и патронов к нему, уполномоченный орган тем самым подтверждает наличие у юридического лица соответствующих лицензионным требованиям условий для обеспечения надлежащего учета, сохранности и безопасного их хранения - во всяком случае, на момент выдачи разрешения (его переоформления или продления). Последующее выявление уполномоченным органом каких-либо несоответствий этим требованиям влечет в силу пункта 3 части первой статьи 26 Федерального закона "Об оружии" аннулирование в административном порядке ранее выданного разрешения.

3.2. Несоблюдение юридическим лицом, имеющим действующее разрешение на хранение, использование оружия и патронов к нему, требований, необходимых для получения соответствующего разрешения (его переоформления или продления), может иметь характер правонарушения, влекущего юридическую ответственность.

Так, нарушение правил хранения, учета оружия и патронов к нему, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет в соответствии с частью 1 статьи 20.8 КоАП Российской Федерации наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей, на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Дела об административных правонарушениях в таких случаях рассматриваются органами внутренних дел (полиции) (часть 1 статьи 23.3 КоАП Российской Федерации).

Грубое нарушение юридическим лицом лицензионных требований и условий хранения или учета оружия и патронов к нему, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет согласно части 2 статьи 20.8 КоАП Российской Федерации дисквалификацию должностных лиц на срок от шести месяцев до одного года, административное приостановление деятельности юридических лиц на срок от десяти до шестидесяти суток. Дела о таких административных правонарушениях рассматриваются судом (часть 1 статьи 23.1 КоАП Российской Федерации) на основании протоколов об административном правонарушении, составляемых должностными лицами органов внутренних дел (полиции) (пункт 1 части 2 статьи 28.3 КоАП Российской Федерации).

В случае наложения судом на юридическое лицо административного наказания в виде административного приостановления деятельности в соответствии с частью 2 статьи 20.8 КоАП Российской Федерации выданное этому юридическому лицу разрешение на хранение оружия изымается органом, выдавшим такое разрешение, на установленный судом срок наложения наказания; разрешение на хранение оружия, выданное юридическому лицу, аннулируется решением суда на основании заявления органа, выдавшего разрешение, если в установленный судом срок административного приостановления деятельности юридического лица не были устранены допущенные им нарушения правил в сфере оборота оружия и патронов к нему, повлекшие наложение наказания в виде административного приостановления деятельности этого юридического лица (части третья и четвертая статьи 26 Федерального закона "Об оружии").

Судебный порядок аннулирования разрешения на хранение оружия в системе действующего правового регулирования распространяется также на разрешения на хранение и ношение, хранение и использование оружия. Он был введен с 1 июля 2011 года Федеральным законом от 28 декабря 2010 года N 398-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия" (пункт 16 статьи 1, статья 5). До этого пункт 2 части первой статьи 26 Федерального закона "Об оружии" предусматривал, что разрешение на хранение (хранение и ношение) оружия аннулируется органом, выдавшим это разрешение, в случае систематического (не менее двух раз в течение года) нарушения либо неисполнения юридическими лицами (гражданами) требований, предусмотренных данным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими оборот оружия.

Статья 26 Федерального закона "Об оружии" в прежней редакции закрепляла, кроме того, что принятию решения об аннулировании соответствующих разрешений по основаниям, предусмотренным пунктом 2 ее части первой, должно предшествовать предварительное письменное предупреждение владельца разрешения органом, выдавшим это разрешение, с указанием на то, какие именно правовые нормы и правила были нарушены или не исполнены, и назначением срока для устранения допущенных нарушений (часть вторая); решение об аннулировании разрешения могло быть обжаловано его владельцем в судебном порядке (часть третья).

Изменение законодательного регулирования аннулирования разрешений на хранение, ношение, использование оружия было осуществлено в русле изменений общих подходов к регламентации процедур лицензирования: так, Федеральный закон от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривает возможность аннулирования лицензии на право осуществления того или иного вида деятельности в судебном порядке в случае, если в срок административного приостановления деятельности не было устранено грубое нарушение лицензионных требований (статья 20).

Сопоставление прежней и действующей редакций статьи 26 Федерального закона "Об оружии" позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, исключив возможность аннулирования лицензии и (или) разрешения выдавшими их органами (аннулирование в административном порядке) за нарушение правил оборота оружия и патронов к нему, заменил его судебным порядком аннулирования, которому предшествует наложение на юридическое лицо административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Указанное законодательное изменение направлено в том числе на усиление гарантий прав граждан и юридических лиц в сфере оборота оружия.

Таким образом, выявленное уполномоченным органом несоответствие юридического лица, имеющего разрешение на хранение, использование оружия и патронов к нему, требованиям, необходимым для его получения (переоформления или продления), являющееся в системе действующего правового регулирования основанием для его аннулирования в административном порядке в силу пункта 3 части первой статьи 26 Федерального закона "Об оружии", если такое несоответствие образует состав административного правонарушения по части 2 статьи 20.8 КоАП Российской Федерации, может влечь аннулирование разрешения в судебном порядке (пункт 2 части первой, части третья и четвертая статьи 26 Федерального закона "Об оружии").

4. Законодательное закрепление возможности аннулирования выданных юридическим лицам разрешений на хранение, использование оружия и патронов к нему - как в судебном, так и в административном порядке, предполагающем право заинтересованных лиц на последующее судебное обжалование соответствующих решений, - само по себе не затрагивает конституционно защищаемое право собственности на оружие, иные права юридических лиц. Не затрагивает их и административное изъятие у юридических лиц оружия на временной основе - до решения уполномоченными органами вопроса об аннулировании разрешений.

Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11 марта 1998 года N 8-П, предписание статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде конфискации имущества; последующий судебный контроль в данном случае не является достаточным с точки зрения обеспечения судебных гарантий права собственности, ибо одна только возможность судебного обжалования не исключает лишение собственности и без судебного решения; тем самым ставится под угрозу существо конституционной судебной гарантии права частной собственности, поскольку конфискация, влекущая переход права собственности на изъятое у нарушителя имущество к государству, должна осуществляться только по решению суда; до вынесения судебного решения должностные лица, реализующие установленные законом полномочия по применению превентивных мер в целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе для обеспечения возможной конфискации соответствующего имущества, вправе изымать у нарушителя вещи и документы, налагать арест на имущество, задерживать транспортные средства и т.д. именно потому, что все подобные меры, не являясь санкцией за совершенное правонарушение, не связаны с лишением имущества; в момент изъятия не могут считаться установленными ни само деяние, ни виновное его совершение - эти обстоятельства требуют последующего рассмотрения и доказывания в надлежащей процедуре, особенности которой зависят от характера возможной санкции, поскольку ею определяется существо ограничений конституционных прав.

По смыслу приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, аннулирование ранее выданного юридическому лицу разрешения на хранение, использование оружия и патронов к нему в качестве санкции за нарушения правил оборота оружия, влекущее принудительное изъятие оружия и, как следствие, создающее препятствия для выполнения юридическим лицом своих уставных задач, договорных и иных обязательств или делающее невозможным их выполнение, может иметь место только по судебному решению. В то же время федеральный законодатель вправе допустить аннулирование такого разрешения и в административном порядке, например тогда, когда правовой статус юридического лица согласно действующему законодательству не позволяет ему приобретать (хранить, использовать) оружие (как это предусмотрено, в частности, применительно к гражданам в части двадцатой статьи 13 Федерального закона "Об оружии").

Таким образом, федеральный законодатель вправе дифференцировать порядок аннулирования разрешений на хранение, использование оружия и патронов к нему, с тем чтобы обеспечить конституционные гарантии права собственности и защиту иных охраняемых конституционных ценностей, что также не исключает возможность применения в качестве меры административного принуждения изъятия оружия - до окончательного разрешения в установленном законом порядке вопроса об ответственности юридического лица.

4.1. Правовые нормы, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, должны соответствовать общеправовым требованиям определенности, ясности, недвусмысленности, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П и от 22 апреля 2013 года N 8-П). Соответственно, нормы, регулирующие деятельность уполномоченных органов по контролю за оборотом оружия, в том числе закрепляющие за ними право принятия решений об аннулировании выданных юридическим лицам разрешений на хранение, использование оружия и патронов к нему в административном или судебном порядке, должны отвечать указанным требованиям.