КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 марта 2019 года N 15-П
По делу о проверке конституционности пункта 1 части 2 статьи 3 Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" в связи с жалобой гражданина А.Е.Годунова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 1 части 2 статьи 3 Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.Е.Годунова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Бойцова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 1 части 2 статьи 3 Федерального закона от 7 ноября 2011 года N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, в том числе поступившим на военную службу по контракту из запаса, при переезде на новое место (к месту) военной службы в другой населенный пункт, в том числе на территорию или с территории иностранного государства, в связи с назначением на воинскую должность, поступлением на военную службу по контракту, зачислением в военную профессиональную образовательную организацию или военную образовательную организацию высшего образования, срок обучения в которой превышает один год, или в связи с передислокацией воинской части производится выплата подъемного пособия в размере одного оклада денежного содержания на военнослужащего и одной четвертой оклада денежного содержания на каждого члена семьи, переехавшего на новое место (к месту) военной службы военнослужащего или в близлежащий от указанного места населенный пункт либо в другие населенные пункты (из-за отсутствия жилого помещения).
1.1. Конституционность приведенного законоположения оспаривает гражданин А.Е.Годунов, который на основании приказа Министра обороны Российской Федерации от 20 марта 2017 года N 165 был направлен без приостановления военной службы для назначения на не являющуюся воинской должность начальника цикла - старшего преподавателя учебного военного центра при федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего образования "Ростовский государственный университет путей сообщения". В связи с этим заявитель, проходивший военную службу в Санкт-Петербурге, переехал в Ростов-на-Дону, однако начальником федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Ростовской области" в выплате подъемного пособия ему было отказано.
Полагая свои права нарушенными, А.Е.Годунов обратился в Ростовский-на-Дону гарнизонный военный суд, который решением от 1 августа 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Северо-Кавказского окружного военного суда от 4 октября 2017 года, отказал заявителю в удовлетворении требования о признании незаконными действий указанного должностного лица органа финансового обеспечения. При этом суды, ссылаясь на оспариваемую норму, пришли к выводу, что выплата подъемного пособия производится военнослужащему при назначении его на воинскую должность, а заявитель на основании приказа первого проректора федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Ростовский государственный университет путей сообщения" от 28 апреля 2017 года был принят на должность, которая воинской не является. В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции А.Е.Годунову также было отказано (определение судьи Северо-Кавказского окружного военного суда от 15 января 2018 года).
По мнению А.Е.Годунова, пункт 1 части 2 статьи 3 Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" не соответствует статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку связывает право военнослужащих на получение подъемного пособия при переезде к новому месту службы исключительно с назначением на воинскую должность, лишая тем самым возможности его получения военнослужащих, направленных без приостановления им военной службы не на воинские должности преподавателей учебных военных центров при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, чем ставит их в неравное положение с лицами, проходящими военную службу на воинских должностях.
1.2. В соответствии со статьями 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующими статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Таким образом, пункт 1 части 2 статьи 3 Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на его основании решается вопрос о предоставлении подъемного пособия при переезде на новое место (к месту) службы в другой населенный пункт военнослужащим, назначенным без приостановления им военной службы на должности преподавателей, не являющиеся воинскими, в учебные военные центры при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования.
2. По смыслу статей 37 (часть 1) и 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с конкретизирующими их положениями федерального законодательства о системе государственной службы Российской Федерации военная служба, заключая контракт о прохождении которой гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду и на выбор рода деятельности, представляет собой особый вид государственной службы - профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, выполняющих функции по обеспечению обороны страны и безопасности государства.
Такого рода деятельность, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляется в публичных интересах, направлена на защиту Отечества, общественного порядка, законности, прав и свобод граждан. Лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции, чем предопределяется их специальный правовой статус, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним, а также их обязанностей по отношению к государству (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2002 года N 17-П, от 20 октября 2010 года N 18-П, от 17 мая 2011 года N 8-П, от 21 марта 2013 года N 6-П, от 19 мая 2014 года N 15-П и др.).
3. Федеральный закон от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" определяет, что статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных данным Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 1). Приведенная норма, раскрывая содержание правовой категории "статус военнослужащих", является основополагающей для формирования единообразного правового регулирования отношений по прохождению военной службы.
Предусматривая в статье 26 Федерального закона "О статусе военнослужащих" обязанности военнослужащих по защите государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, отражению вооруженного нападения, выполнению задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации и предоставляя им в связи с этим социальные гарантии и компенсации, а также определяя ответственность военнослужащих, федеральный законодатель исходил из принципа единства правового статуса лиц, проходящих военную службу.
Названный принцип находит свое воплощение в закреплении общих морально-нравственных основ регламентации военно-служебных отношений. Так, все граждане, поступившие на военную службу, приводятся к Военной присяге перед Государственным флагом Российской Федерации и Боевым Знаменем воинской части, а иностранные граждане - дают обязательство (статья 40 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"). Общевоинские уставы закрепляют единые правила поведения военнослужащих как внутри воинского коллектива, так и по отношению к гражданам, не являющимся военнослужащими (статьи 67-74 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 года N 1495).
Общность правового положения лиц, проходящих военную службу, выражается и в иных аспектах правового регулирования. В частности, для военнослужащих предусмотрена военная форма одежды и соответствующие знаки различия, определен общий для всех порядок прохождения военной службы. На военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, равным образом распространяются закрепленные законодательством правила заключения контрактов о военной службе, ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы, основания увольнения со службы и т.д. Все военнослужащие на равных основаниях привлекаются к дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности в зависимости от характера и тяжести совершенного ими правонарушения.
Таким образом, основы правового статуса военнослужащих, определенные с учетом необходимости обеспечить эффективную деятельность военной организации государства, воинскую дисциплину, неукоснительное исполнение военнослужащими своих обязанностей и надлежащую защиту их интересов, в равной мере установлены для всех лиц, проходящих военную службу.
4. По общему правилу, военнослужащий проходит военную службу на воинской должности. Исключение составляют случаи нахождения в распоряжении командира (начальника) и другие случаи прохождения военной службы не на воинских должностях, предусмотренные законодательством и предполагающие закрепление особенностей правового статуса таких военнослужащих (пункты 1 и 4 статьи 42 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе").
Согласно статье 45 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, в случае направления их не на воинские должности в международные организации, организации, осуществляющие деятельность в интересах обороны страны и безопасности государства, и на военные кафедры при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования (до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" - федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования) военная служба, как правило, приостанавливается. Без приостановления им военной службы военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, могут направляться не на воинские должности, если это предусмотрено иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (пункт 2 статьи 45 в редакции Федерального закона от 2 июля 2013 года N 185-ФЗ, действовавшей до 31 января 2019 года - даты вступления в силу Федерального закона от 3 августа 2018 года N 309-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования военной подготовки студентов федеральных государственных образовательных организаций высшего образования"). Возможность направления военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не на воинские должности с их согласия без приостановления им военной службы в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, закреплена и в Положении о порядке прохождения военной службы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года N 1237 "Вопросы прохождения военной службы" (пункт 2 статьи 18 и статья 19). Для прохождения военной службы не на воинской должности без приостановления им военной службы военнослужащие направлялись в том числе и в учебные военные центры.
4.1. Согласно Военной доктрине Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 года N Пр-2976) одной из основных задач развития военной организации государства является повышение престижа военной службы, всесторонняя подготовка к ней граждан Российской Федерации (подпункт "л" пункта 35). В строительстве и развитии Вооруженных Сил Российская Федерация исходит из необходимости подготовки высокопрофессиональных, преданных Отечеству военнослужащих, повышения престижа военной службы (подпункт "з" пункта 38). Выполнение основных задач строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации достигается в том числе путем совершенствования структуры федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, в которых проводится обучение граждан Российской Федерации по программам военной подготовки (подпункт "н" пункта 39).
В развитие положений Военной доктрины Российской Федерации пунктом 1 статьи 17 и пунктом 1 статьи 20_1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" (в редакции, действовавшей до 31 января 2019 года), а также пунктом 1 Положения об учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2008 года N 152 "Об обучении граждан Российской Федерации по программе военной подготовки в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования") предусматривалось обучение по программе военной подготовки в учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, которое рассматривалось в качестве формы добровольной подготовки граждан Российской Федерации к военной службе, предполагающей после завершения обучения по очной форме в этих образовательных организациях прохождение ими военной службы по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению офицерами.
В связи со вступлением в силу с 31 января 2019 года Федерального закона от 3 августа 2018 года N 309-ФЗ взамен существующих ныне структурных подразделений военной подготовки, к которым относятся учебные военные центры, факультеты военного обучения (военные кафедры), в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования создаются структурные подразделения военной подготовки единого вида - военные учебные центры. При этом принятие решений о создании названных военных учебных центров возложено на Правительство Российской Федерации.
До внесения в законодательство указанных изменений решение о создании учебных военных центров при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования принималось Правительством Российской Федерации на основании предоставленных ему подпунктом 13 статьи 6 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" полномочий. Согласно Положению об учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования к их основным задачам были отнесены реализация программы военной подготовки граждан, а также участие в проведении воспитательной работы среди граждан и работы по военно-профессиональной ориентации молодежи (пункт 2), основным же видом деятельности таких центров была признана образовательная деятельность, включающая в себя организацию и проведение учебной, методической и воспитательной работы (пункт 15).
4.2. Подбор и назначение педагогических работников учебного военного центра осуществлялись Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с федеральной государственной образовательной организацией высшего образования, при которой был создан учебный военный центр (пункт 7 статьи 20_1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" в редакции, действовавшей до 31 января 2019 года, пункт 8 Положения об учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования).
Замещение должностей профессорско-преподавательского состава учебных военных центров производилось военнослужащими, направленными в установленном порядке в образовательную организацию, либо гражданами, пребывающими в запасе, имеющими воинское звание офицера (пункт 43 Положения об учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования). Перечень должностей работников учебного военного центра, которые могут замещаться военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, направленными в образовательное учреждение без приостановления им военной службы, приведен в приложении N 1 к Порядку замещения должностей работников учебных военных центров, факультетов военного обучения и военных кафедр (утвержден приказом Министра обороны Российской Федерации и Министерства образования и науки Российской Федерации от 10 июля 2009 года N 666/249 "Об организации деятельности учебных военных центров, факультетов военного обучения и военных кафедр при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования") и включает в себя также должность начальника цикла - старшего преподавателя.
В соответствии с названным Порядком направление военнослужащих в образовательные учреждения осуществлялось приказами руководителей федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, на основании запросов ректоров образовательных учреждений, а назначение на должности преподавательского состава и перемещение военнослужащих, направленных в образовательные учреждения, на другие должности в учебном военном центре - ректором образовательного учреждения (пункты 8 и 9).
В свою очередь, начальник учебного военного центра при организации обучения граждан по программе военной подготовки пользовался в отношении военнослужащих, направленных в образовательное учреждение не на воинские должности преподавательского состава без приостановления им военной службы, правами командира воинской части, определенными законодательством Российской Федерации, отвечая в том числе за воинскую дисциплину, а также за беспрекословное исполнение приказов и распоряжений уполномоченных должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации (пункт 12 Общих требований к содержанию и организации военной подготовки граждан Российской Федерации в учебных военных центрах, на факультетах военного обучения и военных кафедрах, утвержденных приказом Министра обороны Российской Федерации и Министерства образования и науки Российской Федерации от 10 июля 2009 года N 666/249).
Таким образом, несмотря на то что направление военнослужащих в учебные военные центры предполагало назначение их на не являющиеся воинскими должности профессорско-преподавательского состава, осуществление возложенных на них должностных обязанностей по подготовке граждан Российской Федерации к военной службе по контракту и формированию у них необходимых для этого профессиональных, морально-психологических и личностных качеств в режиме продолжающихся (не приостановленных в предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации случаях) военно-служебных отношений предопределяло и необходимость выполнения ими обусловленных несением военной службы обязанностей, а также привлечение к ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение, установленной для всех проходящих военную службу лиц, и как следствие - сохранение по отношению к ним обязанностей государства, связанных, в числе прочего, и с предоставлением соответствующих гарантий материального обеспечения.
4.3. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2008 года N 847 "О порядке обеспечения военнослужащих, направленных не на воинские должности без приостановления им военной службы, всеми видами довольствия, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту" закрепляется обязанность обеспечивать военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, направленных в организации, осуществляющие деятельность в интересах обороны страны и безопасности государства, и федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования не на воинские должности без приостановления им военной службы, если это предусмотрено федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, денежным довольствием, предусмотренным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, за счет средств организаций, в которые они направлены, в порядке, определенном в Министерстве обороны Российской Федерации, иных федеральных органах исполнительной власти, от которых направлены военнослужащие. Размеры должностных окладов и иных видов денежного довольствия устанавливаются руководителями организаций по согласованию с Министерством обороны Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, от которых направлены военнослужащие (абзацы первый и второй пункта 1).
Указанные военнослужащие (в частности, военнослужащие, направленные на должности преподавательского состава учебных военных центров) обеспечиваются за счет средств Министерства обороны Российской Федерации всеми видами довольствия (кроме денежного), в том числе вещевым имуществом, медицинским и санаторно-курортным обслуживанием, жилыми помещениями в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, закрепленном для обеспечения военнослужащих. Расходы, связанные с перевозкой таких военнослужащих, членов их семей и личного имущества, возмещаются в порядке, установленном в Вооруженных Силах Российской Федерации. Кроме того, при направлении для повышения квалификации или профессиональной переподготовки в образовательные учреждения Министерства обороны Российской Федерации, на стажировку или участие в командно-штабных, войсковых и специальных учениях им выплачиваются командировочные расходы, а при их увольнении с военной службы - единовременное пособие, предусмотренное для военнослужащих действующим законодательством (пункты 2 и 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2008 года N 847, пункты 7 и 17 Общих требований к содержанию и организации военной подготовки граждан Российской Федерации в учебных военных центрах, на факультетах военного обучения и военных кафедрах).
Приведенные нормативные положения указывают на то, что военнослужащие, направленные без приостановления им военной службы в учебные военные центры в целях реализации задач по добровольной подготовке к военной службе граждан Российской Федерации, замещая должности преподавателей учебных военных центров, сохраняли статус военнослужащих, в том числе право на получение закрепленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами видов обеспечения.
5. Согласно статье 13 Федерального закона "О статусе военнослужащих" Федеральным законом "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат", иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и нормативными правовыми актами иных федеральных государственных органов военнослужащим одновременно с денежным довольствием устанавливаются отдельные выплаты с учетом выполняемых ими задач, а также условий и порядка прохождения ими военной службы.
Подъемное пособие для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, выплачиваемое при переезде на новое место (к месту) военной службы в другой населенный пункт в связи с назначением на воинскую должность на основании пункта 1 части 2 статьи 3 Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат", относится к числу предусмотренных законодателем дополнительных выплат, имеющих целевое назначение.
Целью предоставления подъемного пособия, которое не входит в состав денежного довольствия военнослужащих, является оказание материальной помощи, необходимой для обустройства военнослужащего и членов его семьи после переезда на новом месте службы и жительства в другом населенном пункте (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2012 года N 278-О-О), что направлено на защиту связанных с дальнейшим прохождением военной службы интересов военнослужащих и обусловлено основаниями переезда, предполагающими в том числе сохранение военно-служебных отношений при прохождении военной службы в другом населенном пункте.
Схожее по сути правовое регулирование предусмотрено трудовым законодательством, согласно которому наряду с оплатой своего труда работник в рамках трудовых отношений получает иные выплаты, в том числе направленные на возмещение затрат, произведенных в связи с исполнением им трудовых или иных обязанностей. Так, в статье 169 Трудового кодекса Российской Федерации закреплена обязанность работодателя возместить работнику при его переезде по предварительной договоренности с работодателем на работу в другую местность расходы по обустройству на новом месте жительства. При этом во исполнение предписания части второй данной статьи Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2003 года N 187 "О размерах возмещения расходов при переезде на работу в другую местность работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и федеральных государственных учреждений" установлены порядок и размеры возмещения расходов по обустройству на новом месте жительства соответствующей категории работников и членам их семей при переезде на работу в другую местность (подпункт "в" пункта 1).
