КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 июля 2018 года N 34-П
По делу о проверке конституционности пункта 15 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в связи с жалобой гражданина А.В.Удовиченко
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 15 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.В.Удовиченко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Заявитель по настоящему делу гражданин А.В.Удовиченко оспаривает конституционность пункта 15 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", согласно которому военнослужащим - гражданам, проходящим военную службу по контракту и в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 года N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" являющимся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, выделяются денежные средства на приобретение или строительство жилых помещений в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (абзац первый); на указанных военнослужащих-граждан и членов их семей не распространяется действие абзаца двенадцатого пункта 1, пунктов 13, 14, 16-19 данной статьи, а также абзацев второго и третьего пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", устанавливающих иные виды жилищных гарантий для военнослужащих и членов их семей (абзац второй).
1.1. Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, А.В.Удовиченко, проходивший военную службу по контракту во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации с 3 августа 1993 года, и члены его семьи (супруга и несовершеннолетний ребенок) решением жилищной комиссии воинской части от 30 апреля 2014 года были признаны нуждающимися в жилом помещении для постоянного проживания. Приказом командующего войсками Северо-Западного регионального командования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации от 17 мая 2014 года заявитель был уволен с военной службы по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 3 статьи 51 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (по состоянию здоровья - в связи с признанием военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе), общая продолжительность его военной службы на момент увольнения составила 20 лет 7 месяцев 28 дней; 21 июля 2014 года он был исключен из списков личного состава воинской части.
Решением жилищной комиссии воинской части от 1 августа 2015 года А.В.Удовиченко и члены его семьи были исключены из списков нуждающихся в жилом помещении, поскольку супруга заявителя, проходящая военную службу по контракту в звании прапорщика, в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 9 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" является участником накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих.
Решением Красносельского районного суда Санкт-Петербурга от 2 марта 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2017 года, А.В.Удовиченко было отказано в удовлетворении исковых требований в том числе об оспаривании указанного решения жилищной комиссии, обязании включить в список нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и предоставить жилое помещение по договору социального найма. При этом со ссылкой на пункт 15 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" суды указали, что А.В.Удовиченко, являясь членом семьи лица, проходящего военную службу по контракту и включенного в реестр участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, не может быть обеспечен жилым помещением иным способом, нежели путем приобретения или строительства жилых помещений по программе накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. На момент вступления в силу указанных судебных постановлений право супруги заявителя на обеспечение ее и членов ее семьи жилым помещением по накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих не реализовано.
По мнению заявителя, оспариваемое законоположение противоречит статьям 19 и 40 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает его приобретенного им на основании Федерального закона "О статусе военнослужащих" права на получение от государства жилого помещения для постоянного проживания, предусматривая лишь возможность обеспечения его в будущем жилым помещением в рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих как супруга военнослужащего - участника накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, тем самым существенно ухудшая его положение как адресата установленных законом жилищных гарантий.
1.2. В силу статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Таким образом, пункт 15 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на его основании разрешается вопрос о прекращении права военнослужащего, проходящего военную службу по контракту или уволенного с нее, на предоставление ему жилого помещения согласно положениям данного Федерального закона в связи с участием супруги (супруга) этого военнослужащего в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих.
2. Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на жилище и обязывая органы государственной власти создавать условия для осуществления данного права (статья 40, части 1 и 2), предусматривает, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, часть 3).
Относя к лицам, которые обеспечиваются жильем бесплатно или за доступную плату, в частности, военнослужащих, федеральный законодатель исходил из того, что военная служба, по смыслу статей 32 (часть 4), 37 (часть 1) и 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "м"), 72 (пункт "б" части 1) и 114 (пункты "д", "е" части 1), представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции; этим, а также самим характером военной службы, предполагающей выполнение военнослужащими задач, которые сопряжены с опасностью для их жизни и здоровья и иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что требует от федерального законодателя установления для данной категории граждан дополнительных мер социальной защиты, в том числе в сфере жилищных отношений (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 3 февраля 2010 года N 3-П, от 27 февраля 2012 года N 3-П, от 15 октября 2012 года N 21-П, от 5 июня 2013 года N 12-П, от 22 ноября 2013 года N 25-П, от 16 ноября 2017 года N 29-П и от 19 апреля 2018 года N 16-П).
Особое место в конкретизации конституционных гарантий жилищных прав военнослужащих занимают федеральные законы "О статусе военнослужащих" (вступил в силу в части закрепления жилищных прав военнослужащих с 1 января 1998 года) и "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" (вступил в силу с 1 января 2005 года), которые устанавливают порядок обеспечения жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
3. В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" военнослужащим - гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более федеральным органом исполнительной власти или федеральным государственным органом, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, предоставляются жилищная субсидия или жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти или федеральным государственным органом по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15_1 данного Федерального закона (абзац двенадцатый пункта 1 статьи 15).
При этом граждане, уволенные с военной службы, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилищной субсидией или жилыми помещениями, не могут быть без их согласия сняты с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечиваются жилищной субсидией или жилыми помещениями в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом для военнослужащих (пункт 13 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").
Согласно Федеральному закону "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" реализация права на жилище участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих осуществляется посредством: формирования накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующего использования этих накоплений; предоставления целевого жилищного займа; выплаты по решению федерального органа исполнительной власти и федерального государственного органа, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета, выделяемых соответствующим федеральному органу исполнительной власти и федеральному государственному органу, в размере и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника, до расчетного размера денежных средств, которые мог бы накопить участник накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в период от даты предоставления таких средств до даты, когда общая продолжительность его военной службы в календарном исчислении могла бы составить двадцать лет (без учета дохода от инвестирования) (часть 1 статьи 4); накопления для жилищного обеспечения формируются за счет учитываемых на именных накопительных счетах участников накопительных взносов за счет средств федерального бюджета; доходов от инвестирования накоплений для жилищного обеспечения; иных не запрещенных законодательством Российской Федерации поступлений (часть 1 статьи 5); накопительные взносы, перечисляемые ежеквартально из федерального бюджета на одного участника накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, учитываются на именном накопительном счете участника в течение всего периода его военной службы в соответствии с утверждаемыми Правительством Российской Федерации правилами функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (часть 3 статьи 5).
К участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих относятся: лица, окончившие военные профессиональные образовательные организации или военные образовательные организации высшего образования и получившие в связи с этим первое воинское звание офицера начиная с 1 января 2005 года, при этом указанные лица, заключившие первые контракты о прохождении военной службы до 1 января 2005 года, могут стать участниками, изъявив такое желание; офицеры, призванные на военную службу из запаса или поступившие в добровольном порядке на военную службу из запаса и заключившие первый контракт о прохождении военной службы начиная с 1 января 2005 года; прапорщики и мичманы, общая продолжительность военной службы по контракту которых составит три года начиная с 1 января 2005 года, при этом указанные лица, которые заключили первые контракты о прохождении военной службы до 1 января 2005 года и общая продолжительность военной службы по контракту которых по состоянию на 1 января 2005 года составляла не более трех лет, могут стать участниками, изъявив такое желание; сержанты и старшины, солдаты и матросы, заключившие второй контракт о прохождении военной службы не ранее 1 января 2005 года, изъявившие желание стать участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих; лица, окончившие военные образовательные учреждения профессионального образования в период после 1 января 2005 года до 1 января 2008 года и получившие первое воинское звание офицера в процессе обучения, могут стать участниками, изъявив такое желание; лица, получившие первое воинское звание офицера в связи с поступлением на военную службу по контракту на воинскую должность, для которой штатом предусмотрено воинское звание офицера, начиная с 1 января 2005 года, при этом указанные лица, получившие первое воинское звание офицера до 1 января 2008 года, могут стать участниками, изъявив такое желание; военнослужащие, получившие первое воинское звание офицера в связи с назначением на воинскую должность, для которой штатом предусмотрено воинское звание офицера, начиная с 1 января 2005 года, общая продолжительность военной службы по контракту которых составляет менее трех лет, при этом указанные лица, получившие первое воинское звание офицера до 1 января 2008 года, могут стать участниками, изъявив такое желание; военнослужащие, окончившие курсы по подготовке младших офицеров и получившие в связи с этим первое воинское звание офицера начиная с 1 января 2005 года, общая продолжительность военной службы по контракту которых составляет менее трех лет, при этом указанные лица, получившие первое воинское звание офицера до 1 января 2008 года, могут стать участниками, изъявив такое желание (часть 1 статьи 9 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих").
Данный Федеральный закон предусматривает, что основанием возникновения права на использование накоплений, учтенных на именном накопительном счете участника, является: общая продолжительность военной службы, в том числе в льготном исчислении, двадцать лет и более; увольнение военнослужащего, общая продолжительность военной службы которого составляет десять лет и более: по достижении предельного возраста пребывания на военной службе; по состоянию здоровья - в связи с признанием его военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе; в связи с организационно-штатными мероприятиями; по семейным обстоятельствам, предусмотренным законодательством Российской Федерации о воинской обязанности и военной службе; исключение участника накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих из списков личного состава воинской части в связи с его гибелью или смертью, признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим; увольнение военнослужащего по состоянию здоровья - в связи с признанием его военно-врачебной комиссией не годным к военной службе (статья 10).
Таким образом, с 1 января 2005 года в Российской Федерации действуют одновременно две основные модели обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, жилыми помещениями, предусмотренные соответственно Федеральным законом "О статусе военнослужащих" и Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". Военнослужащие - граждане, заключившие первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 2005 года, независимо от даты их увольнения с военной службы обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, установленном Федеральным законом "О статусе военнослужащих", притом что определенные категории таких военнослужащих вправе стать участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" для большинства военнослужащих, на которых распространяется накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих, участие в ней является обязательным.
4. В целях реализации положений Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" подпунктом "г" пункта 1 Федерального закона от 8 мая 2006 года N 66-ФЗ "О внесении изменений в статьи 15 и 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих" статья 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" была дополнена пунктом 15, согласно абзацу второму которого на военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, являющихся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, и членов их семей не распространяется действие абзаца двенадцатого пункта 1, пунктов 13, 14, 16-19 данной статьи, а также абзацев второго и третьего пункта 1 статьи 23 данного Федерального закона, регламентирующих иные виды жилищных гарантий для военнослужащих (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 405-ФЗ).
Само по себе такое ограничение, принятое в рамках дискреции федерального законодателя, основано, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, на вытекающем из Конституции Российской Федерации принципе социальной справедливости и направлено на предотвращение необоснованного сверхнормативного предоставления военнослужащим (и членам их семей) жилищных гарантий, установленных Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (определения от 23 декабря 2014 года N 2893-О, от 29 января 2015 года N 117-О, от 9 июня 2015 года N 1223-О и др.).
Вместе с тем, как из буквального смысла оспариваемого пункта 15 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", так и смысла, придаваемого ему правоприменительной практикой, следует, что в случае, когда военнослужащий, заключивший первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 2005 года, продолжающий прохождение службы или уволенный с нее после указанной даты, имеет супругу (супруга), проходящую (проходящего) военную службу по контракту, участие которой (которого) в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих является обязательным в силу части 1 статьи 9 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", на такого военнослужащего не распространяются жилищные гарантии, установленные абзацем двенадцатым пункта 1, пунктами 13, 14, 16-19 статьи 15, а также абзацами вторым и третьим пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
Это означает, что с момента вступления супруги (супруга) военнослужащего в накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих такой военнослужащий утрачивает независимо от своего волеизъявления ранее возникшее на основании Федерального закона "О статусе военнослужащих" право на предоставление жилого помещения и реализация его потребностей в жилье зависит от реализации жилищных прав супруги (супруга) в соответствии с Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". При этом действующее законодательство (часть 3 статьи 9 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих") не предусматривает такого основания исключения военнослужащего, участвующего в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих, из реестра ее участников, как обеспечение его жилым помещением в качестве члена семьи военнослужащего в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих". Между тем само по себе признание военнослужащего участником накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих и включение его в соответствующий реестр не свидетельствует о реализации им указанного вида жилищной гарантии, поскольку, по общему правилу, право на использование накоплений, учтенных на именном накопительном счете участника, возникает при достижении общей продолжительности военной службы двадцать лет и более или при наличии определенных оснований для увольнения со службы в случае достижения общей продолжительности военной службы десять лет и более (пункт 2 статьи 3, статьи 9 и 10 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих").
Такое правовое регулирование не имеет объективного и разумного оправдания, ставит военнослужащих, заключивших первый контракт на прохождение военной службы до 1 января 2005 года, продолжающих проходить военную службу или уволенных с нее после этой даты и имеющих супругу (супруга), участвующую (участвующего) в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих, в неравное положение с военнослужащими этой же категории, не состоящими в супружеских отношениях с военнослужащими - участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, что не согласуется с конституционными принципами равенства и справедливости и вытекающими из них критериями соразмерности (пропорциональности) допустимых ограничений прав и свобод (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
Указанное правовое регулирование нарушает также принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который, помимо прочего, предполагает, что приобретенное гражданами на основе ранее действовавшего правового регулирования право будет уважаться властями и будет реализовано (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 20 апреля 2010 года N 9-П, от 25 июня 2015 года N 17-П и от 19 апреля 2018 года N 16-П).
Таким образом, пункт 15 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 40 (части 1 и 3) и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой он в системе действующего правового регулирования препятствует реализации возникшего права военнослужащего, заключившего первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 2005 года, продолжающего прохождение военной службы или уволенного с нее после указанной даты, на предоставление ему и членам его семьи, включая супругу (супруга), жилого помещения согласно положениям данного Федерального закона в связи с участием супруги (супруга) этого военнослужащего в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих, независимо от волеизъявления военнослужащего и его супруги (супруга) воспользоваться таким способом осуществления права на обеспечение жилым помещением вместо участия супруги (супруга) военнослужащего в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих.
Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 47_1, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать пункт 15 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 40 (части 1 и 3) и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой он в системе действующего правового регулирования препятствует реализации возникшего права военнослужащего, заключившего первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 2005 года, продолжающего прохождение военной службы или уволенного с нее после указанной даты, на предоставление ему и членам его семьи, включая супругу (супруга), жилого помещения согласно положениям данного Федерального закона в связи с участием супруги (супруга) этого военнослужащего в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих, независимо от волеизъявления военнослужащего и его супруги (супруга) воспользоваться таким способом осуществления права на обеспечение жилым помещением вместо участия супруги (супруга) военнослужащего в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих.
