КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 16 ноября 2017 года N 29-П


По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 2 статьи 15_1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в связи с жалобой гражданина М.В.Фокина

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности абзаца первого пункта 2 статьи 15_1 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина М.В.Фокина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В соответствии с абзацем первым пункта 2 статьи 15_1 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" военнослужащий, имеющий воинское звание полковник, ему равное и выше, проходящий военную службу либо уволенный с военной службы по достижении им предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, командир воинской части, военнослужащий, имеющий почетное звание Российской Федерации, военнослужащий - преподаватель военной профессиональной образовательной организации или военной образовательной организации высшего образования, военной кафедры при государственной образовательной организации высшего образования, военнослужащий - научный работник, имеющий ученую степень и (или) ученое звание, при предоставлении им жилого помещения, в том числе служебного жилого помещения, имеют право на дополнительную общую площадь жилого помещения в пределах от 15 до 25 квадратных метров.

1.1. Конституционность приведенного законоположения оспаривает гражданин М.В.Фокин, который проходит военную службу по контракту на должности старшего преподавателя учебного военного центра при федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего образования "Рязанский государственный радиотехнический университет", при этом общая продолжительность военной службы М.В.Фокина составляет более 20 лет. Решением заместителя начальника федерального государственного казенного учреждения "Западное региональное управление жилищного обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации от 5 декабря 2016 года заявителю была предоставлена жилищная субсидия на приобретение (строительство) жилого помещения из расчета на семью в составе пяти человек без учета права на дополнительную площадь. Полагая свои права нарушенными, М.В.Фокин обратился в Рязанский гарнизонный военный суд, который решением от 13 февраля 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского окружного военного суда от 18 мая 2017 года, отказал заявителю в удовлетворении требований о признании незаконным решения указанного должностного лица органа жилищного обеспечения в части выплаты М.В.Фокину жилищной субсидии без учета его права на дополнительную общую площадь жилого помещения, признании за ним соответствующего права и перерасчете предоставленной субсидии. В своих решениях суды, ссылаясь, в частности, на пункт 2 статьи 15_1 Федерального закона "О статусе военнослужащих", пришли к выводу о том, что М.В.Фокин не относится к лицам, имеющим право на дополнительную общую площадь жилого помещения, поскольку он, будучи военнослужащим, замещает должность, хотя и относящуюся к преподавательскому составу, но не на военной кафедре государственной образовательной организации высшего образования, а в учебном военном центре.

1.2. В силу статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов; при принятии решения Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

Несоответствие абзаца первого пункта 2 статьи 15_1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 15 (часть 1), 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 40 (части 2 и 3) и 55 (части 2 и 3), М.В.Фокин усматривает в том, что данное законоположение по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, лишает военнослужащих - преподавателей учебных военных центров при государственных образовательных организациях высшего образования права на дополнительную общую площадь жилого помещения и, притом что военнослужащим - преподавателям военных кафедр таких образовательных организаций соответствующее право предоставлено, допускает необоснованные различия в жилищных правах военнослужащих - преподавателей военной кафедры и учебного военного центра, созданных при одной и той же государственной образовательной организации высшего образования.

Таким образом, абзац первый пункта 2 статьи 15_1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку он связывает право военнослужащих - преподавателей государственных образовательных организаций высшего образования на дополнительную общую площадь жилого помещения с замещением ими должности исключительно на военной кафедре.

2. Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на жилище и обязывая органы государственной власти создавать условия для осуществления данного права (статья 40, части 1 и 2), одновременно предусматривает, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, часть 3).

Относя к лицам, которые обеспечиваются жильем бесплатно или за доступную плату, в частности, военнослужащих, федеральный законодатель исходил из того, что военная служба, по смыслу статей 32 (часть 4), 37 (часть 1) и 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "м"), 72 (пункт "б" части 1) и 114 (пункты "д", "е" части 1), представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции; этим, а также самим характером военной службы, предполагающей выполнение военнослужащими задач, которые сопряжены с опасностью для их жизни и здоровья и иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что требует от федерального законодателя установления для данной категории граждан дополнительных мер социальной защиты, в том числе в сфере жилищных отношений (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 3 февраля 2010 года N 3-П, от 27 февраля 2012 года N 3-П, от 15 октября 2012 года N 21-П, от 5 июня 2013 года N 12-П и от 22 ноября 2013 года N 25-П).

3. В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих", устанавливающим основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, а также граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей, государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо предоставления им жилых помещений в порядке и на условиях, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета (абзац первый пункта 1 статьи 15).

Военнослужащим - гражданам Российской Федерации, признанным нуждающимися в жилых помещениях, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более предоставляются жилищная субсидия либо жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма в соответствии с нормой предоставления площади жилого помещения, составляющей 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека (абзац двенадцатый пункта 1 статьи 15, пункт 1 статьи 15_1 названного Федерального закона). При предоставлении данной категории военнослужащих жилищной субсидии ее размер исчисляется в порядке, предусмотренном Правилами расчета субсидии для приобретения или строительства жилого помещения (жилых помещений), предоставляемой военнослужащим - гражданам Российской Федерации и иным лицам в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 года N 76), исходя из норматива общей площади жилого помещения, норматива стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации и поправочных коэффициентов с учетом общей продолжительности военной службы (абзацы первый и второй пункта 16 статьи 15 указанного Федерального закона).

Вместе с тем для отдельных категорий военнослужащих Федеральный закон "О статусе военнослужащих" устанавливает право на дополнительную общую площадь жилого помещения в пределах от 15 до 25 квадратных метров (пункт 2 статьи 15_1). Данное право учитывается не только при предоставлении военнослужащим жилых помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма, но и при расчете жилищной субсидии - посредством увеличения норматива общей площади жилого помещения на 15 квадратных метров (пункт 5 Правил расчета субсидии для приобретения или строительства жилого помещения (жилых помещений), предоставляемой военнослужащим - гражданам Российской Федерации и иным лицам в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих").

Несмотря на то что само по себе право военнослужащих на дополнительную общую площадь жилого помещения непосредственно в Конституции Российской Федерации не закреплено, федеральный законодатель при определении круга лиц, которым данное право предоставляется, не освобождается от обязанности соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые, помимо прочего, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, требуют для субъектов права при равных условиях равного положения, означают запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, и допускают возможность таких различий, только если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 3 февраля 2010 года N 3-П, от 27 февраля 2012 года N 3-П, от 15 октября 2012 года N 21-П и др.).

4. К числу военнослужащих, которым Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предоставляет право на дополнительную общую площадь жилого помещения, относятся, в частности, военнослужащие - преподаватели военных кафедр при государственных образовательных организациях высшего образования.

Право указанных лиц на дополнительную общую площадь жилого помещения в пределах от 15 до 25 квадратных метров предусматривалось и в первоначальной редакции Федерального закона "О статусе военнослужащих" (пункт 8 статьи 15). С 1 января 2014 года соответствующее законоположение утратило силу, однако само право на дополнительную общую площадь жилого помещения было сохранено для данной категории военнослужащих посредством его воспроизведения в новой редакции пункта 2 статьи 15_1 названного Федерального закона (подпункт "в" пункта 1 и подпункт "б" пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 405-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих").

Вместе с тем в 2006 году в рамках общей реформы системы прохождения военной службы в Российской Федерации была изменена и система добровольной подготовки к военной службе граждан, обучающихся в образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

В частности, Федеральным законом от 3 июля 2006 года N 96-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обороны и военной службы" (вступил в силу с 1 января 2008 года) были внесены изменения в федеральные законы от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" и от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", предусматривающие введение вместо одной, ранее существовавшей формы организации добровольной подготовки к военной службе граждан, обучающихся в образовательных учреждениях высшего профессионального образования (причем как государственных или муниципальных, так и негосударственных, имеющих государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям), - обучение по программе подготовки офицеров запаса на военных кафедрах при указанных образовательных учреждениях, двух форм - обучение по программе военной подготовки в учебных военных центрах и обучение по программе военной подготовки офицеров запаса на военных кафедрах, при этом как учебные военные центры, так и военные кафедры отныне могли создаваться исключительно при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования (пункт 1 статьи 2).

Во исполнение данного Федерального закона и в соответствии со статьей 6 Федерального закона "Об обороне", статьями 17, 20 и 20_1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2008 года N 275-р "Об учебных военных центрах, факультетах военного обучения и военных кафедрах при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования" были созданы учебные военные центры и утвержден перечень факультетов военного обучения и военных кафедр при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, а постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2008 года N 152 "Об обучении граждан Российской Федерации по программе военной подготовки в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования" были утверждены Положение об учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования и Положение о факультетах военного обучения (военных кафедрах) при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, определяющие цели создания и порядок осуществления образовательной деятельности в учебных военных центрах и на факультетах военного обучения (военных кафедрах).

Соответствующее правовое регулирование, в частности, предусматривает, что учебные военные центры при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования создаются в целях обучения по программе военной подготовки обучающихся в этих образовательных организациях по очной форме граждан Российской Федерации, не достигших возраста 24 лет, годных к военной службе по состоянию здоровья и отвечающих требованиям к гражданам, поступающим на военную службу по контракту, для прохождения ими после завершения обучения в образовательной организации военной службы по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах на воинских должностях, подлежащих замещению офицерами; при этом обучение в учебном военном центре осуществляется на основании заключаемого гражданином с Министерством обороны Российской Федерации договора об обучении по программе военной подготовки в учебном военном центре при этой образовательной организации и о дальнейшем прохождении военной службы по контракту после получения высшего образования (пункт 1 статьи 20_1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", пункт 1 Положения об учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования).

Действующие же при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования факультеты военного обучения (военные кафедры) предназначены для осуществления обучения по программам военной подготовки офицеров запаса, программам военной подготовки сержантов, старшин запаса либо программам военной подготовки солдат, матросов запаса обучающихся в этих образовательных организациях по очной форме обучения граждан Российской Федерации, не достигших возраста 30 лет, годных к военной службе или годных к военной службе с незначительными ограничениями по состоянию здоровья, отвечающих профессионально-психологическим требованиям, предъявляемым к конкретным военно-учетным специальностям, и прошедших в Министерстве обороны Российской Федерации конкурсный отбор; при этом факультет военного обучения состоит из нескольких военных кафедр и осуществляет подготовку по военно-учетным специальностям различных профилей, а военная кафедра - по военно-учетным специальностям одного профиля; обучение на факультете военного обучения (военной кафедре) осуществляется на основании договора об обучении на военной кафедре при федеральной государственной образовательной организации высшего образования по программе военной подготовки офицеров запаса, программе военной подготовки сержантов, старшин запаса либо программе военной подготовки солдат, матросов запаса, заключаемого гражданином с Министерством обороны Российской Федерации (пункт 1 статьи 20 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", пункт 1 Положения о факультетах военного обучения (военных кафедрах) при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования).

Таким образом, основное различие указанных форм организации добровольной подготовки к военной службе граждан, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, состоит в том, что обучение в учебном военном центре предполагает дальнейшую военную службу на основании заключаемого после завершения обучения в образовательной организации контракта о прохождении военной службы, в то время как при успешном завершении обучения на факультете военного обучения (военной кафедре) по программам военной подготовки офицеров запаса, программам военной подготовки сержантов, старшин запаса либо программам военной подготовки солдат, матросов запаса гражданин зачисляется в запас (пункт 3 статьи 20_1, абзац четвертый пункта 1 статьи 52 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе").

Вместе с тем данное различие не влечет за собой сущностных различий в организации деятельности учебных военных центров, факультетов военного обучения и военных кафедр. Так, совместным приказом Министра обороны Российской Федерации и Министерства образования и науки Российской Федерации от 10 июля 2009 года N 666/249 "Об организации деятельности учебных военных центров, факультетов военного обучения и военных кафедр при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования" установлено общее для учебных военных центров, факультетов военного обучения и военных кафедр правовое регулирование в части требований к содержанию и организации военной подготовки граждан по соответствующим программам, порядка проведения отбора граждан для прохождения военной подготовки, организации образовательной деятельности и контроля за ней со стороны Министерства обороны Российской Федерации, а также порядка замещения должностей работников учебных военных центров, факультетов военного обучения и военных кафедр.

В соответствии с утвержденным названным приказом Порядком замещения должностей работников учебных военных центров, факультетов военного обучения и военных кафедр в учебном военном центре и на военной кафедре предусматриваются должности преподавательского состава, а также должности инженерно-технического, учебно-вспомогательного, производственного и иного персонала (пункт 2); должности преподавательского состава как учебного военного центра, так и военной кафедры замещаются военнослужащими, направленными в данное образовательное учреждение по согласованию с его ректором без приостановления им военной службы (согласно перечням, приведенным в приложениях N 1 и 2 к указанному Порядку) или с приостановлением военной службы в соответствии с количеством, установленным нормативным правовым актом Президента Российской Федерации для конкретного образовательного учреждения; в отдельных случаях разрешается замещение должностей преподавательского состава учебного военного центра (военной кафедры) гражданами, пребывающими в запасе, имеющими воинское звание офицера, однако замещение должностей преподавательского состава учебных военных центров военнослужащими, пребывающими в запасе, допускается в количестве не более 30 процентов от установленного по штатному расписанию количества штатных единиц преподавательского состава (пункты 3 и 5); необходимым условием при проведении подбора военнослужащих и граждан, пребывающих в запасе, для замещения должностей преподавательского состава как учебного военного центра, так и военной кафедры является соответствие уровня образования, военной подготовки и присвоенной им квалификации коду военно-учетной специальности по замещаемой должности, установленному в организационной структуре учебного военного центра или военной кафедры, наличие опыта военной службы, связанного с реализуемой учебным военным центром (военной кафедрой) программой военной подготовки граждан, склонность к преподавательской деятельности (пункт 6).

Приведенное единое правовое регулирование, которое в целом корреспондирует нормам, предусмотренным Положением об учебных военных центрах при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования (пункты 40-43) и Положением о факультетах военного обучения (военных кафедрах) при федеральных государственных образовательных организациях высшего образования (пункты 46-48), учитывает, в первую очередь, объективно схожие условия, в которых оказываются военнослужащие, направленные в установленном порядке в указанные образовательные организации на должности преподавательского состава учебных военных центров и военных кафедр. Именно этим обстоятельством объясняется сходство должностных обязанностей военнослужащих, замещающих аналогичные должности преподавательского состава в учебных военных центрах и на военных кафедрах, а также тождество тарифных разрядов по соответствующим должностям (приложения N 1 и N 2 к Порядку замещения должностей работников учебных военных центров, факультетов военного обучения и военных кафедр).

Следовательно, различие в таких формах организации добровольной подготовки к военной службе граждан Российской Федерации, обучающихся в государственных образовательных организациях высшего образования, как обучение в учебных военных центрах и обучение на военных кафедрах, само по себе не предполагает различий в правовом статусе военнослужащих, направленных в установленном порядке без приостановления им военной службы в указанные образовательные организации на должности преподавательского состава учебных военных центров и военных кафедр.

Сказанное позволяет относить военнослужащих - преподавателей учебных военных центров и военнослужащих - преподавателей военных кафедр при государственных образовательных организациях высшего образования к одной категории - военнослужащих - преподавателей, участвующих в реализации программ военной подготовки граждан Российской Федерации, обучающихся в государственных образовательных организациях высшего образования по очной форме обучения. При этом отсутствие различий в правовом статусе указанных военнослужащих предполагает и предоставление им одинакового объема социальных гарантий, в том числе в области жилищного обеспечения.

5. Между тем при изменении форм организации добровольной подготовки к военной службе граждан Российской Федерации, обучающихся в государственных образовательных организациях высшего образования по очной форме обучения, и внесении соответствующих изменений в правовое регулирование военнослужащим - преподавателям учебных военных центров, созданных при такого рода образовательных организациях, в отличие от военнослужащих - преподавателей военных кафедр при аналогичных образовательных организациях, право на дополнительную общую площадь жилого помещения предоставлено не было.

Тем самым, сохранив право на дополнительную общую площадь жилого помещения в пределах от 15 до 25 квадратных метров лишь за теми военнослужащими - преподавателями государственных образовательных организаций высшего образования, которые замещают должности преподавательского состава военных кафедр, созданных при такого рода образовательных организациях, федеральный законодатель фактически поставил приобретение этого права в зависимость исключительно от формы организации добровольной подготовки к военной службе, в реализации которой принимает участие военнослужащий-преподаватель, что - в условиях единства правового статуса военнослужащих - преподавателей, направляемых в установленном порядке без приостановления им военной службы в государственные образовательные организации высшего образования на должности преподавательского состава учебных военных центров и военных кафедр, - приводит к необоснованным различиям при реализации указанными гражданами права на жилище (статья 40, часть 1, Конституции Российской Федерации), т.е. порождает такую дифференциацию в правовом положении лиц, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, несовместима с требованиями статьи 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, абзац первый пункта 2 статьи 15_1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 40 (часть 1), в той мере, в какой содержащаяся в нем норма, связывая право военнослужащих - преподавателей, направляемых в установленном порядке без приостановления им военной службы в государственные образовательные организации высшего образования для обеспечения реализации программ военной подготовки граждан Российской Федерации, обучающихся в указанных образовательных организациях по очной форме обучения, на дополнительную общую площадь жилого помещения с замещением должности преподавательского состава исключительно на военной кафедре, лишает данного права военнослужащих - преподавателей учебных военных центров и ставит их тем самым в неравное положение с относящимися к той же категории военнослужащими - преподавателями военных кафедр.