КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 апреля 2010 года N 9-П
По делу о проверке конституционности части первой статьи 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" в редакции Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" в связи с жалобами граждан А.А.Анохина и П.И.Зелинского и запросами Железнодорожного районного суда города Новосибирска и Кировского районного суда города Ростова-на-Дону
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего - судьи С.П.Маврина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, С.Д.Князева, Л.О.Красавчиковой, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в отрытом заседании дело о проверке конституционности части первой статьи 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" в редакции Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан А.А.Анохина и П.И.Зелинского, а также запросы Железнодорожного районного суда города Новосибирска и Кировского районного суда города Ростова-на-Дону. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителями нормативное положение.
Учитывая, что жалобы граждан и запросы судов касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.О.Красавчиковой, объяснения представителя Государственной Думы, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.А.Горохова, от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - Н.И.Андреевой, от Министерства юстиции Российской Федерации - В.В.Карпова, от Совета судей Российской Федерации - М.Г.Аверина, от Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации - Н.В.Вилковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Частью первой статьи 7 Федерального закона от 10 января 1996 года N 6-ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 28 июня 2002 года N 76-ФЗ устанавливалось, что в стаж работы в качестве судьи Российской Федерации при исчислении стажа, дающего право на отставку и получение всех видов выплат и льгот, включается время работы в судах и органах юстиции на должностях, для замещения которых необходимо высшее юридическое образование, а также в качестве прокурора, следователя, адвоката, если стаж работы в должности судьи составляет не менее пяти лет, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий судьи по основаниям, предусмотренным подпунктами 2 и 9 пункта 1 статьи 14 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации".
Статьей 4 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" в названную норму было внесено изменение: слова "на должностях, для замещения которых необходимо высшее юридическое образование, а также в качестве прокурора, следователя, адвоката" заменены словами "как на должности судьи, так и на должностях, указанных в пункте 5 статьи 4 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации".
Конституционность указанного изменения оспаривается в жалобах граждан А.А.Анохина и П.И.Зелинского, а также в запросах Железнодорожного районного суда города Новосибирска и Кировского районного суда города Ростова-на-Дону.
1.1. Судья Усть-Лабинского районного суда Краснодарского края А.А.Анохин, замещающий должность судьи с 20 ноября 1998 года, исходя из того, что на 1 января 2009 года стаж его работы в качестве судьи с учетом времени работы до назначения на судейскую должность помощником прокурора и старшим следователем прокуратуры (около 10 лет) составил 20 лет и, следовательно, он приобрел право на предусмотренную статьей 3 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" ежемесячную надбавку к заработной плате в размере 50 процентов ежемесячного пожизненного содержания, которое могло быть ему начислено при выходе в отставку, 16 января 2009 года обратился с заявлением об установлении ему такой надбавки в комиссию Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Краснодарском крае по назначению ежемесячного пожизненного содержания судьям, пребывающим в отставке и на пенсии. Решением комиссии от 9 июня 2009 года ему было отказано в удовлетворении заявления со ссылкой на то, что с 10 января 2009 года - даты вступления в силу Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ - в стаж работы в качестве судьи, необходимый для приобретения права на надбавку, время работы в органах прокуратуры не включается.
Октябрьский районный суд города Краснодара решением от 24 июля 2009 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 29 октября 2009 года, отказал А.А.Анохину в удовлетворении требования о признании незаконным решения комиссии Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Краснодарском крае. Краснодарский краевой суд определением от 9 декабря 2009 года отказал в передаче его надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.
1.2. Судья Петрозаводского городского суда Республики Карелия П.И.Зелинский начиная с 25 декабря 2003 года получал предусмотренную статьей 3 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" ежемесячную надбавку к заработной плате, как имеющий необходимый для этого стаж работы в качестве судьи (с учетом предыдущей работы в органах прокуратуры).
В связи с выходом П.И.Зелинского в отставку Управлением Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Республике Карелия был издан приказ от 13 мая 2009 года о выплате ему выходного пособия в размере, исчисленном с учетом стажа работы в качестве судьи, в который комиссия по назначению ежемесячного пожизненного содержания судьям решением от 6 мая 2009 года засчитала периоды его работы в органах прокуратуры. Однако данный приказ был признан утратившим силу и издан новый приказ от 4 июня 2009 года о выплате П.И.Зелинскому выходного пособия в размере, исчисленном исходя из времени его работы непосредственно в должности судьи. Основанием для этого послужило письмо Управления социальной защиты судей и государственных служащих Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 27 мая 2009 года, в котором указывалось, что, поскольку право на получение выходного пособия возникает у судьи только в связи с выходом в отставку, при исчислении стажа для определения размера выходного пособия подлежит применению закон, действующий на момент выхода судьи в отставку, в данном случае - статья 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ, а следовательно, правовые основания для зачета периодов работы П.И.Зелинского в органах прокуратуры в стаж его работы в качестве судьи в целях выплаты выходного пособия отсутствуют.
1.3. В производстве Железнодорожного районного суда города Новосибирска находятся дела по заявлениям судьи Черепановского районного суда Новосибирской области С.Н.Чалковой и судьи Октябрьского районного суда города Новосибирска И.М.Мороза к Управлению Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Новосибирской области.
В заявлениях обжалуются решения комиссии Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Новосибирской области по назначению ежемесячного пожизненного содержания судьям, которыми им было отказано в установлении ежемесячной надбавки к заработной плате, назначаемой судьям, имеющим в случае отставки право на получение пожизненного содержания в полном размере, но продолжающим работать. В обоих случаях отказ обосновывался отсутствием необходимого для получения этой надбавки стажа работы в качестве судьи, в который со ссылкой на статью 4 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ С.Н.Чалковой не было засчитано время работы адвокатом, а И.М.Морозу - периоды службы в органах военной прокуратуры.
В производстве Кировского районного суда города Ростова-на-Дону находится дело по заявлению гражданки Г.А.Медведевой, с 19 декабря 2000 года по 1 апреля 2009 года являвшейся мировым судьей судебного участка N 2 Ворошиловского района города Ростова-на-Дону, о признании частично незаконным решения комиссии Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в Ростовской области, которым в стаж ее работы в качестве судьи не было включено время работы помощником прокурора Ворошиловского района города Ростова-на-Дону, что повлекло значительное снижение размера выходного пособия, выплаченного ей при уходе в отставку.
1.4. Как утверждают заявители, оспариваемое ими регулирование - в той мере, в какой оно исключает для лиц, назначенных на должность судьи до вступления в силу Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ, возможность зачета времени работы в качестве прокурора, следователя и адвоката в стаж работы в качестве судьи Российской Федерации при исчислении стажа, дающего право на получение ежемесячной надбавки к заработной плате в размере 50 процентов ежемесячного пожизненного содержания, а при выходе в отставку на получение ежемесячного пожизненного содержания в полном размере и всех видов выплат и льгот, - не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку допускает снижение уровня законодательных гарантий конституционно-правового статуса судей.
Тем самым заявителями, по существу, оспаривается конституционность нормативного положения, содержащегося в части первой статьи 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ, которое граждане А.А.Анохин и П.И.Зелинский просят признать противоречащим статьям 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 39 и 55 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, а Железнодорожный районный суд города Новосибирска и Кировский районный суд города Ростова-на-Дону - также статьям 104 (часть 3), 119, 120, 121, 122 и 124 Конституции Российской Федерации.
1.5. В соответствии со статьями 74, 96, 97, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод и по запросам судов проверяет конституционность закона или отдельных его положений лишь в той части, в какой они были применены или подлежат применению в конкретном деле, и принимает постановление по предмету, указанному в обращении, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является часть первая статьи 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" в редакции статьи 4 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" в той мере, в какой она распространяется на судей, назначенных (избранных) на должность до 10 января 2009 года - даты вступления в силу Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ и обратившихся за назначением предусмотренных законом выплат после этой даты, не позволяя тем самым засчитывать в стаж их работы в качестве судьи, дающий право на получение ежемесячной надбавки к заработной плате (при наличии права на ежемесячное пожизненное содержание в полном размере), а при выходе в отставку - определяющий размер ежемесячного пожизненного содержания и всех видов выплат и льгот, периоды работы в качестве прокурора, следователя и адвоката до назначения на судейскую должность.
2. Исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и признания самостоятельности органов судебной власти статус судьи в Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, с тем чтобы гарантировать осуществление правосудия независимым и беспристрастным судом; в этих целях провозглашается несменяемость и неприкосновенность судей, предусматривается их надлежащее материальное и социальное обеспечение, выступающие гарантией независимости судей, неотъемлемым элементом их конституционного статуса (статьи 10, 119, 120-122 и 124 Конституции Российской Федерации).
Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, конституционный статус судьи является не личной привилегией, а средством, призванным обеспечивать каждому действительную защиту его прав и свобод правосудием; будучи одной из гарантий надлежащего осуществления правосудия, конституционный статус судьи включает и предоставление ему в будущем особого статуса судьи в отставке, что дает основания для предъявления к судьям высоких требований и позволяет сохранять доверие к их компетентности, независимости и беспристрастности.
Характер и уровень правовой защиты статуса судьи (судьи, пребывающего в отставке) определяются не только объемом предоставляемых прав, но и местом актов, которыми осуществляется соответствующее правовое регулирование, в системе правовых актов: закрепление гарантий статуса судей именно в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" и находящихся с ними во взаимосвязи базовых нормах Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" направлено на недопущение ограничения этих гарантий и снижения их уровня в ходе конкретизации и развития законодательства. Такой подход корреспондирует рекомендациям Европейской хартии о статусе судей от 10 июля 1998 года, согласно пункту 1.2 которой основные принципы статуса судей должны излагаться во внутригосударственных нормах высшего уровня, с тем чтобы ими определялось все содержание законодательства в данной области.
Статус судьи служит гарантией общего конституционного статуса личности и в качестве таковой подлежит конституционно-правовой защите, уровень которой не должен снижаться по отношению к уже достигнутому. Данный вывод вытекает в том числе из требований статей 1 (часть 1), 2, 6 (часть 2), 18 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации о недопустимости отмены или умаления провозглашенных ею прав и свобод и о соблюдении принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Сохранение разумной стабильности означает помимо прочего обязанность законодателя учитывать при изменении условий приобретения права на получение социальных благ, в частности материального обеспечения, сформировавшиеся на основе ранее действовавшего правового регулирования законные ожидания, связанные с выполнением (полностью либо частично) условий приобретения данного права.
При этом конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона, выступает также гарантированный статьей 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства, который носит универсальный характер и оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и соблюдение которого означает помимо прочего и запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
Приведенные правовые позиции, изложенные Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 7 марта 1996 года N 6-П, от 17 июля 1998 года N 23-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 февраля 2002 года N 5-П, от 16 июля 2007 года N 12-П, от 31 января 2008 года N 2-П, от 28 февраля 2008 года N 3-П, от 9 июля 2009 года N 12-П, а также в ряде определений, сохраняют свою силу и должны учитываться федеральным законодателем при совершенствовании правового регулирования статуса судей, включая гарантии их материального обеспечения, в том числе при выходе в отставку.
3. Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", закрепляя в развитие конституционных положений гарантии обеспечения независимости судей, относит к их числу право судьи на отставку (т.е. почетный уход или почетное удаление судьи с должности), а также предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу (статьи 9 и 15). Определяя статус судьи в отставке, названный Закон устанавливает, что за лицом, пребывающим в отставке, сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновенности, ему выплачивается по его выбору пенсия на общих основаниях или не облагаемое налогом ежемесячное пожизненное содержание, предоставляются иные гарантии и льготы (пункты 1, 3-5 статьи 15, абзацы второй - четвертый пункта 1, пункты 4 и 5 статьи 19, абзац второй пункта 2 и пункт 4 статьи 20).
Предоставление судьям, пребывающим в отставке, ежемесячного пожизненного содержания является дополнительной гарантией надлежащего материального обеспечения в связи с предъявляемыми к ним высокими требованиями и установленными для судей запретами и ограничениями, обусловленными спецификой их профессиональной деятельности. Право на ежемесячное пожизненное содержание, равно как и его размер предопределяются продолжительностью профессиональной деятельности (стажа работы). При этом приобретение судьей, стаж работы которого в качестве судьи составляет не менее 20 лет, права на получение в случае выхода в отставку ежемесячного пожизненного содержания в полном размере предопределяет и его право при продолжении работы в должности судьи на установление ежемесячной надбавки к заработной плате в размере 50 процентов ежемесячного пожизненного содержания, которое могло быть начислено ему при выходе в отставку (статья 3 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации").
Стаж работы в качестве судьи имеет значение и при определении размера выходного пособия, которое выплачивается ушедшему или удаленному в отставку судье с учетом количества полных лет работы судьей; с наличием стажа работы в должности судьи не менее 20 лет связано и право судьи, пребывающего в отставке и пожелавшего переехать на постоянное место жительства в другую местность, на обеспечение благоустроенным жильем в виде отдельной квартиры или дома за счет средств федерального бюджета (пункт 3 статьи 15 и пункт 4 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации").
4. Связывая право на повышенный уровень материального обеспечения с продолжительностью стажа работы в качестве судьи, федеральный законодатель обладает достаточно широкой дискрецией в определении видов работы по юридической специальности, подлежащей включению в такой стаж помимо работы непосредственно судьей, что позволяет учитывать различные факторы, в том числе влияющие на приобретение знаний и навыков, необходимых для исполнения обязанностей судьи, и вносить соответствующие изменения в действующее правовое регулирование.
Вместе с тем, вводя в действие новые правовые нормы и признавая утратившими силу прежние, федеральный законодатель - в силу статей 1, 2, 17 (часть 1), 18, 19, 54 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации - обязан соблюдать принципы справедливости, равенства и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает правовое положение личности, ограничивает ее субъективные права, уже существующие в конкретных правоотношениях.
Соблюдение указанных принципов применительно к регламентации порядка исчисления стажа работы в качестве судьи, напрямую связанного с таким существенным элементом статуса судьи (судьи, пребывающего в отставке) и условием его профессиональной деятельности, как гарантии материального и социального обеспечения, означает недопустимость распространения новых правил на периоды, которые в соответствии с правовым регулированием, действовавшим на момент назначения лица на судейскую должность, подлежали зачету в стаж работы в качестве судьи, если эти правила неблагоприятным образом отражаются на его правовом положении.
4.1. Из взаимосвязанных положений статей 4 и 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ и статьи 7 Федерального закона "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" следует, что в стаж работы в качестве судьи, дающий право на получение всех видов выплат и льгот, помимо периода осуществления непосредственно судейской деятельности включается время работы на требующих высшего юридического образования должностях, указанных в пункте 5 статьи 4 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", только в том случае, если эта работа имела место в судах и органах юстиции; при этом новые правила исчисления стажа работы в качестве судьи распространяются не только на судей, назначенных (избранных) на должность после введения в действие нового правового регулирования, но и на тех, кто начал свою профессиональную деятельность в должности судьи в период действия законодательства, предусматривавшего зачет в стаж работы в качестве судьи времени предшествовавшей работы прокурором, следователем, адвокатом, и кто правомерно рассчитывал на получение соответствующим образом исчисленного ежемесячного пожизненного содержания, выходного пособия или надбавки к заработной плате.
Между тем приобретение стажа работы в качестве судьи и формирование тем самым права на получение ежемесячного пожизненного содержания в полном размере, а также других материальных и социальных гарантий происходит в течение длительного времени. Следовательно, в случае изменения условий предоставления данных гарантий, а именно при исключении из стажа работы в качестве судьи периодов той или иной профессиональной деятельности по юридической профессии, предшествовавших назначению на судейскую должность, федеральный законодатель - исходя из необходимости соблюдения принципа правовой определенности и предсказуемости законодательной политики в указанной сфере - должен был обеспечить возможность исчисления такого стажа на основе правового регулирования, действовавшего в период его приобретения.
Установление же менее благоприятных условий предоставления гарантий материального и социального обеспечения судьям, назначенным (избранным) на должность ранее введения в действие нового правового регулирования, по сравнению с теми условиями, которые были законодательно определены при назначении их на должность, по своему значению в системе правового регулирования практически означает снижение уровня самих гарантий, что, по смыслу статей 55 (части 2 и 3) и 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации и в силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, не может быть признано допустимым.
Кроме того, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, при внесении изменений в действующее правовое регулирование федеральному законодателю надлежит иметь в виду, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (статья 19), в соответствии с которым такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.
