КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 октября 2013 года N 1485-О
Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Борохова Олега Викторовича, Кауца Вячеслава Артуровича и Федотова Андрея Юрьевича на нарушение их конституционных прав частью 2 статьи 1.7 и пунктом 5 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи С.Д.Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы граждан О.В.Борохова, В.А.Кауца и А.Ю.Федотова,
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане О.В.Борохов, В.А.Кауц и А.Ю.Федотов оспаривают конституционность следующих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
части 2 статьи 1.7, согласно которой закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено; закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;
пункта 5 части 1 статьи 24.5, в соответствии с которым производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отмене закона, установившего административную ответственность.
Как следует из представленных материалов, по требованию О.В.Борохова, В.А.Кауца и А.Ю.Федотова постановлением прокурора Курчатовского района города Челябинска от 27 марта 2012 года было возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.60 "Клевета" КоАП Российской Федерации, в отношении гражданина Р., являющегося владельцем интернет-сайта информационно-аналитического агентства и разместившего на нем не соответствующую действительности и порочащую потерпевших информацию.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 8 Калининского района города Челябинска от 11 апреля 2012 года, оставленным без изменения решением Калининского районного суда города Челябинска от 5 июля 2012 года, Р. был признан виновным в совершении предусмотренного частью 2 статьи 5.60 КоАП Российской Федерации административного правонарушения, выразившегося в распространении в средствах массовой информации заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство заявителей, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 2000 рублей.
Постановлением Челябинского областного суда от 15 ноября 2012 года, оставленным без изменения постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года, указанные судебные акты отменены, а производство по делу прекращено на основании пункта 5 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации. При этом суды исходили из того, что Федеральным законом от 28 июля 2012 года N 141-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (вступил в силу 10 августа 2012 года) из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статья 5.60 исключена в связи с криминализацией описываемого в ней деяния (статья 128_1 "Клевета" УК Российской Федерации), а вынесенное в отношении Р. постановление о назначении административного наказания не исполнено.
По мнению заявителей, оспариваемые законоположения препятствуют реализации потерпевшими от административных правонарушений своего права на доступ к правосудию и тем самым не соответствуют статьям 17 (часть 3), 18, 21 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку предусматривают прекращение производства по делу об административном правонарушении в случае отмены закона, устанавливавшего административную ответственность за соответствующее деяние, и, как следствие, влекут безусловное освобождение от административной ответственности (наказания) лица, совершившего такое деяние, даже если вынесенное в отношении него постановление о назначении административного штрафа не исполнено вследствие уклонения виновного от его добровольной уплаты в установленный законом срок.
2. Определение оснований и условий административной ответственности в силу статей 72 (пункт "к" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществляется посредством издания федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений, меры ответственности за их совершение и порядок производства по делам об административных правонарушениях, законодатель - как федеральный, так и региональный - обладает широкой дискрецией и вместе с тем связан положениями Конституции Российской Федерации, содержащимися прежде всего в ее статьях 1 (часть 1), 19 (часть 1), 49, 54 и 55 (часть 3) и образующими в совокупности исходные начала института административной ответственности в правовой системе Российской Федерации, согласно которым применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения, включая вину как обязательный признак субъективной стороны, и должно быть таким, чтобы ее последствия (в том числе для лица, привлекаемого к ответственности) являлись адекватными тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая соблюдение баланса основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года N 3-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П и др.).
Статья 54 Конституции Российской Федерации в качестве конституционных принципов применения законов, устанавливающих ответственность за правонарушение, закрепляет общее правило, согласно которому ответственность за правонарушение определяется законом, действующим во время его совершения, и исключение из этого правила - в отношении закона, устраняющего или смягчающего ответственность. Как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, данные правила - основываясь на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности - имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов. Принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть - исходя из конституционно-обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния - механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц (Постановление от 20 апреля 2006 года N 4-П; Определение от 16 января 2001 года N 1-О).
3. Из содержания взаимосвязанных положений части 2 статьи 1.7 "Действие законодательства об административных правонарушениях во времени" и пункта 5 части 1 статьи 24.5 "Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении" КоАП Российской Федерации с очевидностью следует, что они, по сути, лишь воспроизводят и конкретизируют соответствующие положения Конституции Российской Федерации применительно к институту административной ответственности физических и юридических лиц. При этом распространение оспариваемыми нормами действия закона, отменяющего административную ответственность, на лиц, в отношении которых не исполнено постановление о назначении административного наказания, в том числе по причине уклонения от его исполнения, согласуется с принципами справедливости, гуманизма и адекватности публично-правового реагирования на совершенное противоправное деяние соразмерно его актуальной общественной опасности и - принимая во внимание, что статья 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации не ограничивает возможность применения правил об обратной силе закона в зависимости от каких-либо обстоятельств, включая поведение совершивших правонарушение и привлеченных к ответственности лиц, - не выходит за рамки дискреционных полномочий законодателя.
Не препятствуют они и гарантированному статьей 52 Конституции Российской Федерации доступу потерпевших от административных правонарушений к правосудию, поскольку прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с отменой закона, установившего административную ответственность, не образует преграду для их обращения в суд в целях установления в других процедурах оснований для привлечения совершившего соответствующее деяние лица к гражданской ответственности: в силу статьи 4.7 КоАП Российской Федерации споры о возмещении имущественного ущерба и морального вреда, причиненного административным правонарушением, в любом случае разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства. Иное - по смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 2009 года N 9-П, - вступало бы в противоречие с конституционным требованием об обеспечении каждому судебной защиты его прав и свобод, делая иллюзорной возможность компенсации потерпевшим вреда, причиненного им административным правонарушением, в случае прекращения производства по делу в связи с принятием закона, отменяющего административную ответственность за его совершение.
Таким образом, оспариваемые законоположения, по существу воспроизводящие и конкретизирующие предписания статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, не лишают лиц, потерпевших от административных правонарушений, производство по делам о которых прекращено в связи с отменой закона, установившего административную ответственность, доступа к правосудию, а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы заявителей в обозначенном ими аспекте.
Проверка же законности и обоснованности судебных решений, в том числе в части квалификации Федерального закона от 28 июля 2012 года N 141-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в качестве основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении, к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они установлены статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Борохова Олега Викторовича, Кауца Вячеслава Артуровича и Федотова Андрея Юрьевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.Зорькин
Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря
по Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года 1485-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан О.В.Борохова, В.А.Кауца и А.Ю.Федотова на нарушение их конституционных прав частью 2 статьи 1.7 и пунктом 5 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Конституционный Суд Российской Федерации своим Определением от 10 октября 2013 года 1485-О отказал в принятии к рассмотрению коллективной жалобы граждан О.В.Борохова, В.А.Кауца и А.Ю.Федотова на нарушение их конституционных прав частью 2 статьи 1.7 и пунктом 5 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации, поскольку счел, что данная жалоба не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения могут быть признаны допустимыми. Конституционный Суд Российской Федерации исходил в данном случае из того, что оспариваемые законоположения не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы заявителей и не содержат неопределенности с точки зрения их соответствия требованиям Конституции Российской Федерации.
Выражая сомнение в таком выводе, представляю в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее мнение.
1. Несмотря на то, что принятое Определение относится к числу так называемых "отказных", когда предполагается, что нет оснований для рассмотрения конституционной жалобы по существу, следует признать, что в данном случае имеет место вполне содержательное разрешение весьма принципиального вопроса, суть которого сводится к следующему: возможно ли освобождение от юридической ответственности лица, привлеченного к административной ответственности, если после вынесенного судебного решения (но до его исполнения) был принят и вступил в силу закон, которым соответствующее правонарушение переводится в разряд уголовных, и наказание, таким образом, изменяется не в сторону смягчения, а, напротив, ужесточения? Иными словами, речь идет о ситуации, когда государство не только не устраняет деликтность конкретной категории деяний, отказываясь от публичного преследования за их совершение, но стремится существенным образом усилить противодействие подобным правонарушениям путем их перевода из разряда административных деликтов в категорию преступлений.
Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод, что такое законодательное решение влечет обязательное последствие - отмену административной ответственности, имея в виду, в том числе, и фактический отказ от исполнения ранее принятых на этот счет судебных решений. Что это означает?
В конкретном проявлении это означает, что лицо, в отношении которого постановление о назначении административного наказания не было исполнено на момент внесения изменений в законодательство, в том числе по причине уклонения от добровольного исполнения в установленный законом срок (как это имело место в настоящем деле), подлежит освобождению от административной ответственности за правонарушение, которое теперь является преступлением. Тем самым фактически признается принципиальная возможность парализации решения, принятого одной ветвью власти (судом), с помощью правового акта другой ветви власти (законодательной). Результатом этого становится возникновение (по вине законодателя?!) некоего "безделиктного периода", характеризующегося режимом: а) "правомерного" неисполнения ранее вынесенных правосудных решений и б) "ненаказуемостью правонарушений", освобождением лиц от каких-либо неблагоприятных последствий в виде мер публично-правового принуждения, при том что ответственность за соответствующее деяние новым законом не смягчается, а ужесточается.
Возникает вопрос, можно ли считать оспариваемые заявителями законоположения достаточно определенными для того, чтобы на их основании однозначно сделать содержащийся в мотивировочной части Определения соответствующий вывод?
Сомнения в определенности оспариваемых норм, как представляется, достаточно очевидны; это подтверждается и материалами дела, в частности различным, противоположным по своей сути, толкованием этих норм органами государственной власти, представившими Конституционному Суду Российской Федерации свои позиции по данной жалобе. Так, в заключении Генеральной прокуратуры Российской Федерации прямо отмечается, что в рассматриваемой ситуации положение части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации неприменимо, так как с принятием Федерального закона от 28 июля 2012 года N 141-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" произошло формально-правовое ухудшение, а не улучшение положения лица, совершившего до вступления в силу данного Федерального закона административное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 5.60 КоАП Российской Федерации; в этих условиях, как полагает Генеральная прокуратура Российской Федерации, ответственность за деяния, совершенные до момента вступления в силу нового закона и до истечения сроков давности привлечения к административной ответственности за них, должна сохраняться. Иная позиция, по сути поддерживающая толкование, приданное оспариваемым нормам судами общей юрисдикции при рассмотрении конкретного дела заявителей, изложена в заключении Министерства юстиции Российской Федерации.
Очевидно, что посредством именно конституционно-судебной проверки соответствующих норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможно снять эту неопределенность. Причем в данном конкретном деле, как представляется, можно было бы решить соответствующую задачу и защитить права заявителей, в том числе путем принятия Определения Конституционного Суда Российской Федерации.
2. Возможности компромиссного по своей сути подхода в рамках Определения усматриваются в нереализованных возможностях оценки сложившейся в конкретном деле ситуации, когда имело место умышленное уклонение лица, привлеченного к административной ответственности, от добровольного исполнения соответствующего судебного решения в установленный законом срок, что привело в конечном итоге к необоснованному затягиванию процесса реализации административной ответственности вплоть до вступления в силу закона, установившего взамен административной ответственности уголовную ответственность. Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на ранее выработанные подходы, вполне мог, не прибегая к иным организационным формам судопроизводства, сформулировать свою позицию относительно наличия нарушения конституционных прав заявителей в конкретном деле и возможных способов, средств их восстановления, имея в виду необходимость безусловного следования конституционному принципу обязательности судебного решения, а также универсальному (общеправовому) требованию неотвратимости наказания.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, исполнение судебного решения, по смыслу статьи 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, следует рассматривать как элемент судебной защиты; защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется, что обязывает федерального законодателя создавать стабильную правовую основу для отношений в сфере исполнительного производства и не ставить под сомнение конституционный принцип исполнимости судебного решения (постановления от 30 июля 2001 года N 13-П, от 15 января 2002 года N 1-П, от 14 мая 2003 года N 8-П, от 14 июля 2005 года N 8-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, от 26 февраля 2010 года N 4-П, от 14 мая 2012 года N 11-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 27 июня 2013 года N 15-П и др.).
Аналогичной позиции придерживается Европейский Суд по правам человека, отмечавший, что эффективность средств правовой защиты означает, в частности, что они должны предотвращать предполагаемое нарушение или прекращать его, равно как и предоставлять адекватную компенсацию за уже произошедшее нарушение (постановления от 26 октября 2000 года по делу "Кудла (Kudla) против Польши", от 30 ноября 2004 года по делу "Кляхин против России" и др.); в ситуации же, при которой правовая система государства позволяет, чтобы окончательное, обязательное судебное решение осталось недействующим к ущербу одной из сторон, право на судебную защиту становится иллюзорным, тогда как, по смыслу Конвенции о защите прав человека и основных свобод, исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть "суда" (постановления от 19 марта 1997 года по делу "Хорнсби (Hornsby) против Греции", от 7 мая 2002 года по делу "Бурдов против России", от 18 мая 2004 года по делу "Продан (Prodan) против Молдовы", от 6 октября 2005 года по делу "Шиляев против России", от 1 июня 2006 года по делу "Буй (Buj) против Хорватии" и др.).
Важна в этом плане также правовая позиция Европейского Суда по правам человека, выраженная в постановлении от 25 июля 2002 года по делу "Совтрансавто Холдинг против Украины": судебная система, допускающая возможность отмены в любое время любого окончательного решения, как таковая несовместима с принципом обеспечения судебной деятельности (выделено мною. - Н.Б.), который является одним из основополагающих элементов верховенства права по смыслу пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В соответствии с этими подходами, сложившимися в практике конституционного правосудия и европейского конвенционного контроля, Конституционному Суду Российской Федерации, как представляется, следовало в рамках рассмотрения обращения граждан О.В.Борохова, В.А.Кауца и А.Ю.Федотова указать на необходимость такого понимания и применения оспариваемых ими законоположений, при которых - исходя из требований Конституции Российской Федерации в единстве с требованиями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее интерпретации Европейским Судом по правам человека - исключается как возможность создания умышленными действиями лица, привлеченного к административной ответственности, препятствий, приводящих к неисполнению вынесенного в отношении него судебного решения, так и возможность блокирования исполнения вступившего в законную силу судебного решения законом. В условиях конституционного разделения властей (статьи 10 и 11 Конституции Российской Федерации) недопустимо, чтобы решениями одной ветви государственной власти была создана ситуация невозможности реализации решений другой ветви государственной власти, принятых в пределах ее исключительных прерогатив.
Данный подход в полной мере соответствует также требованию неотвратимости наказания, что имеет основополагающее значение для понимания нормативного содержания и особенностей реализации конституционного принципа равенства в сфере юридической ответственности. Но для анализа проблемы в данном аспекте необходимо уже погружение в вопросы более общего, концептуального характера, в том числе об особенностях, порядке действия закона, устраняющего административную ответственность и вводящего за те же деяния уголовную ответственность, что предполагает необходимость исследования этих вопросов, по крайней мере, в аспекте и пределах обжалуемых норм.
3. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае отмены закона, установившего административную ответственность. В свою очередь, часть 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации закрепляет правило об обратной силе закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение.
Судя по лексико-грамматической и формально-юридической конструкции приведенных законоположений, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях связывает придание закону обратной силы не с любым вариантом отмены административной ответственности, а лишь с таким, который можно рассматривать в общем ряду законодательных мер по улучшению положения лица, совершившего административное правонарушение, и, соответственно, по изменению в сторону сужения (сокращения) или полного отказа государства от карательного воздействия в определенной сфере. Закон, отменяющий административную ответственность, распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено, именно потому, что государство более не оценивает подобные действия как противоправные (общественно опасные) и требующие принятия мер публично-правового реагирования, считает необоснованным и нецелесообразным дальнейшее преследование лиц, совершивших те или иные проступки.
При этом обратная сила закона, отменяющего административную ответственность, не является абсолютной и во всяком случае имеет своим пределом состоявшееся на момент вступления такого закона в силу исполнение постановления о назначении административного наказания. Это свидетельствует о том, что закон, отменяющий административную ответственность, не ставит под сомнение состоявшуюся в системе прежнего административного законодательства государственно-правовую (судебную!) оценку конкретных действий как противоправных, равно как и законность и обоснованность мер административного принуждения, уже вынесенных в ходе и по итогам производства по делу об административном правонарушении.
