КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 июня 2013 года N 15-П
По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В.Дубкова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием гражданина А.В.Дубкова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.В.Дубкова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно части 3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющей статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления (абзац второй). В части 10 той же статьи установлен перечень оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления.
Часть первая статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации относит к числу оснований прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, неизбрание на должность (пункт 3).
1.1. Оспаривающий конституционность названных законоположений гражданин А.В.Дубков решением Совета депутатов Корфовского городского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 29 апреля 2011 года был удален в отставку с должности главы данного муниципального образования. Признав указанное решение незаконным, Хабаровский районный суд Хабаровского края решением от 19 августа 2011 года постановил восстановить А.В.Дубкова в должности с 3 мая 2011 года.
В ходе производства по данному делу А.В.Дубков обращался к суду с ходатайствами о его ускорении и принятии обеспечительных мер в виде приостановления действий по назначенным решением Совета депутатов Корфовского городского поселения от 17 мая 2011 года внеочередным выборам, в чем ему было отказано определениями от 7 июля 2011 года и от 25 июля 2011 года. В результате внеочередные выборы главы Корфовского городского поселения, в которых А.В.Дубков в качестве кандидата на эту должность не участвовал, состоялись 7 августа 2011 года и вновь избранный глава Корфовского городского поселения приступил к исполнению своих должностных обязанностей 15 августа 2011 года, т.е. до того как было вынесено решение о восстановлении в этой должности А.В.Дубкова. В порядке исполнения решения Хабаровского районного суда Хабаровского края вновь избранный глава Корфовского городского поселения 22 августа 2011 года издал распоряжение о восстановлении А.В.Дубкова в должности главы муниципального образования с 3 мая 2011 года, а 23 августа 2011 года - распоряжение о его увольнении на основании пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации (в связи с неизбранием на должность).
Отказывая А.В.Дубкову в принятии заявления о признании незаконными внеочередных выборов главы Корфовского городского поселения, об отмене решения Совета депутатов Корфовского городского поселения от 17 мая 2011 года, которым они были назначены, и постановления избирательной комиссии Корфовского городского поселения от 7 августа 2011 года об утверждении результатов голосования на этих выборах, Хабаровский районный суд Хабаровского края в определении от 7 ноября 2011 года сослался на то, что указанные решения избирательные права заявителя не затрагивают. Законность определения суда первой инстанции подтверждена кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 2 декабря 2011 года и определением Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2012 года. В передаче надзорной жалобы А.В.Дубкова на эти решения для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции также отказано (определение Хабаровского краевого суда от 28 февраля 2012 года).
Решением Хабаровского районного суда Хабаровского края от 14 декабря 2011 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 2 марта 2012 года, А.В.Дубкову отказано в удовлетворении требований о признании незаконным распоряжения вновь избранного главы Корфовского городского поселения от 23 августа 2011 года о его увольнении и устранении препятствий к его допуску на рабочее место. Определениями судьи Хабаровского краевого суда от 28 апреля 2012 года и Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2012 года в передаче кассационных жалоб А.В.Дубкова на указанные решения на рассмотрение соответственно президиума Хабаровского краевого суда и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации также отказано. Оставляя требования А.В.Дубкова без удовлетворения, суды всех инстанций исходили из того, что в силу части 3 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" его полномочия были фактически прекращены в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, в связи с чем распоряжение о его увольнении по основанию, предусмотренному пунктом 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации, правового значения не имеет.
1.2. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации проверяет по жалобам граждан конституционность законоположений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, которая была применена в деле заявителя, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Нарушение положениями частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации своих прав, гарантированных статьями 3 (части 2 и 3), 12, 32 (часть 3), 37 (часть 3), 46 (часть 2) и 130 Конституции Российской Федерации, гражданин А.В.Дубков усматривает в том, что эти законоположения в силу своей неопределенности позволяют автоматически - без учета иных предписаний названного Федерального закона, а также предписаний, содержащихся в Федеральном законе от 12 июня 2002 года N 76-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", - прекращать полномочия главы муниципального образования, восстановленного в должности в связи с отменой в судебном порядке решения об удалении его в отставку как незаконного, в случае проведения досрочных выборов главы муниципального образования и вступления в должность избранного на этих выборах иного лица, а также предполагают возможность принятия вновь избранным главой муниципального образования решения об увольнении лица, восстановленного в должности главы муниципального образования в судебном порядке.
Таким образом, положения частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования на основе этих законоположений решается вопрос о возможности прекращения полномочий главы муниципального образования, восстановленного судом в этой должности как незаконно удаленного в отставку, в связи с проведением досрочных выборов и вступлением в должность вновь избранного главы муниципального образования до окончания судебного разбирательства по делу удаленного в отставку главы муниципального образования.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита на основе равенства всех перед законом и судом - обязанностью государства, на которое возложена охрана достоинства личности во всех сферах (статья 1, часть 1; статья 2; статья 19, часть 1; статья 21, часть 1); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18).
Признавая право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, Конституция Российской Федерации гарантирует каждому государственную, в том числе судебную, защиту его прав и свобод, возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (статья 45; статья 46, части 1 и 2). Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционное право на судебную защиту выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод, в том числе права на местное самоуправление (статья 133 Конституции Российской Федерации).
В силу приведенных положений Конституции Российской Федерации право на судебную защиту в полной мере распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, которые должны иметь доступ к правосудию в целях обеспечения беспрепятственной в течение всего срока полномочий реализации возложенных на них публичных функций, связанных с решением от имени и в интересах населения вопросов местного значения. Из этого же исходит ратифицированная Российской Федерацией Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (статья 11).
2.1. Как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 130 и 131, местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой составной частью единого механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения.
Основанием учреждения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти в городских, сельских поселениях и на других территориях (статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) является воля населения этих территорий, выраженная непосредственно или через образованные им выборные (представительные) органы местного самоуправления. Соответственно, реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке, а срок этих полномочий должен, как правило, совпадать со сроком действия мандата. Произвольное сокращение такого срока, наличие которого является существенным и обязательным условием периодичности выборов и непрерывности осуществления муниципальной власти, могло бы поставить под сомнение правомерно выраженную волю населения муниципального образования при формировании состава выборного органа местного самоуправления, замещении должности выборного должностного лица местного самоуправления и тем самым привести к нарушению статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 130 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации не исключает введение федеральным законодателем - в целях поддержания конституционного режима законности при осуществлении местного самоуправления и защиты прав граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления, от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления - адекватных мер ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, включая досрочное прекращение их полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года N 14-П).
Аналогичный подход закреплен в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (подписана в городе Кишиневе 7 октября 2002 года), согласно которой избранные лица, получившие необходимое число голосов, определенное конституцией, законом, вступают в должность в порядке и сроки, установленные законами, тем самым признавая свою ответственность перед избирателями, и остаются в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется конституцией, законами в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами (пункт 5 статьи 1).
2.2. Оценивая институт удаления главы муниципального образования в отставку, в том числе с точки зрения сопутствующих его применению гарантий, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующему выводу: как мера ответственности перед представительным органом, а в конечном счете - и перед населением процедура досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в порядке удаления в отставку не является отступлением от Конституции Российской Федерации, поскольку в действующем правовом регулировании она предполагает, в частности, возможность судебной проверки по заявлению удаленного в отставку главы муниципального образования законности соответствующего решения представительного органа муниципального образования, а также проведение досрочных выборов главы муниципального образования в установленные федеральным законом сроки, притом что удаленный в отставку глава муниципального образования вправе баллотироваться на этих выборах в качестве кандидата (определения от 4 октября 2011 года N 1264-О-О, от 2 ноября 2011 года N 1464-О-О и от 17 ноября 2011 года N 1489-О-О).
Данный вывод согласуется с ранее выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией, в силу которой использование судебной процедуры в случаях досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления в установленных законом случаях во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления (постановления от 16 октября 1997 года N 14-П и от 10 июня 1998 года N 17-П, определения от 14 января 2000 года N 2-О и от 17 июля 2007 года N 561-О-О).
Вытекающая из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации необходимость обеспечения в случае удаления главы муниципального образования в отставку возможности судебного контроля за законностью соответствующего решения представительного органа муниципального образования, с одной стороны, и проведения в установленные законом сроки досрочных выборов главы муниципального образования - с другой, обусловлена целью достижения баланса между интересами лица, избранного ранее, но удаленного с должности главы муниципального образования, и публичными интересами жителей этого муниципального образования, требующего замещения без необоснованных промедлений должности главы муниципального образования лицом, вновь избранным на эту должность на досрочных муниципальных выборах, и обеспечения тем самым непрерывности осуществления муниципальной власти для решения вопросов местного значения в данном муниципальном образовании.
Поскольку в силу взаимосвязанных положений статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина имеет в качестве своего объективного предела воспрепятствование реализации прав и свобод других лиц, равно как и причинение вреда конституционно гарантированным публичным интересам, федеральный законодатель, создавая условия, обеспечивающие в связи с удалением главы муниципального образования в отставку защиту прав удаленного с этой должности лица и одновременно - прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления, должен руководствоваться целями недопустимости противопоставления одних законных интересов другим и вводить нормативно-правовые механизмы их взаимосогласованной реализации.
С тем чтобы права и законные интересы субъектов местного самоуправления, которые затрагиваются принятием решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, получали реальную и эффективную защиту, нормативно-правовое регулирование судебной защиты прав лица, удаленного в отставку с должности главы муниципального образования, должно коррелировать с требованиями избирательного законодательства относительно оснований, условий и сроков назначения и проведения досрочных выборов на соответствующую должность, поскольку в ином случае в процессе правоприменения не исключались бы ситуации недопустимой коллизии и неопределенности применительно к правовым последствиям судебного решения, направленного на восстановление прав лица, незаконно удаленного с должности главы муниципального образования, и итогам состоявшегося акта волеизъявления населения муниципального образования в рамках досрочных выборов на эту должность.
2.3. Вытекающее из взаимосвязанных положений статей 21 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации право удаленного с должности главы муниципального образования лица на судебную защиту своих прав, нарушенных в связи с принятием представительным органом муниципального образования решения об удалении его в отставку, предполагает наличие конкретных гарантий, позволяющих реализовать это право в полном объеме, а правосудие, которое осуществляется только судом (статья 118, часть 1, Конституции Российской Федерации), по своей сути может признаваться таковым, только если оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации как основное и неотчуждаемое право человека на основе принципа равенства всех перед законом и судом (статья 17, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2; статья 46, части 1 и 2); данное право включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получения реальной судебной защиты; одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц (постановления от 2 февраля 1996 года N 4-П, от 3 февраля 1998 года N 5-П, от 28 мая 1999 года N 9-П, от 11 мая 2005 года N 5-П, от 20 февраля 2006 года N 1-П, от 5 февраля 2007 года N 2-П и от 22 апреля 2013 года N 8-П).
Аналогичной позиции придерживается Европейский Суд по правам человека, отмечавший, что эффективность средств правовой защиты означает, в частности, что они должны предотвращать предполагаемое нарушение или прекращать его, равно как и предоставлять адекватную компенсацию за уже произошедшее нарушение (постановления от 26 октября 2000 года по делу "Кудла (Kudla) против Польши", от 30 ноября 2004 года по делу "Кляхин против России" и др.); в ситуации же, при которой правовая система государства позволяет, чтобы окончательное, обязательное судебное решение осталось недействующим к ущербу одной из сторон, право на судебную защиту становится иллюзорным, тогда как, по смыслу Конвенции о защите прав человека и основных свобод, исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть "суда" (постановления от 19 марта 1997 года по делу "Хорнсби (Hornsby) против Греции", от 7 мая 2002 года по делу "Бурдов против России", от 18 мая 2004 года по делу "Продан (Prodan) против Молдовы", от 6 октября 2005 года по делу "Шиляев против России", от 1 июня 2006 года по делу "Буй (Buj) против Хорватии" и др.).
Соответственно, федеральный законодатель, обладающий достаточно широкой свободой усмотрения при создании конкретных процессуальных механизмов судебной защиты права на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе при решении вопроса о порядке замещения должности главы муниципального образования, удаленного в отставку, при регулировании всей системы общественных отношений, складывающихся после удаления главы муниципального образования в отставку, должен учитывать необходимость обеспечения своевременной и эффективной судебной защиты, включая реальную возможность принудительной реализации принимаемых судебных решений.
3. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как следует из его преамбулы, устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Этими общими принципами предопределены и закрепленные названным Федеральным законом основы правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления, включая правила, относящиеся к установлению сроков соответствующего мандата, момента его начала и окончания, а также основания досрочного прекращения полномочий.
3.1. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17 июля 2012 года N 1487-О, положение части 3 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва (абзац первый), направлено на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и как таковое не нарушает какие-либо конституционные права и свободы. Данный вывод относится и к положению абзаца второго части 3 той же статьи, определяющего начало и окончание срока полномочий выборного должностного лица местного самоуправления.
Не может расцениваться как содержащая отступления от конституционных требований и часть 10 статьи 40 названного Федерального закона, допускающая, как следует из ее пункта 10 в системном единстве со статьей 74_1 того же Федерального закона, регулирующей удаление главы муниципального образования в отставку, возможность исключений из общего правила о продолжительности мандата выборного должностного лица местного самоуправления, правомерность которых применительно к процедуре удаления главы муниципального образования в отставку ранее уже получила подтверждение со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.
Что касается положения пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации, то оно направлено на регулирование трудовых отношений и не распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, имеющих особый публично-правовой статус, т.е., согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", должностных лиц местного самоуправления, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2).
