КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 июня 2011 года N 12-П
По делу о проверке конституционности положений пункта 7 статьи 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и части первой статьи 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" в связи с жалобой гражданина И.В.Аносова
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием гражданина И.В.Аносова и его представителя - адвоката В.А.Куликовой, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 7 статьи 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и части первой статьи 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина И.В.Аносова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В.Селезнева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А.Борисенко, от Федеральной службы безопасности Российской Федерации - С.В.Чурикова, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 7 статьи 16 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" осуществление в отношении судьи оперативно-розыскных мероприятий, а также следственных действий (если в отношении судьи не возбуждено уголовное дело либо он не привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу), связанных с ограничением его гражданских прав либо с нарушением его неприкосновенности, определенной Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, допускается не иначе как на основании решения, принимаемого:
в отношении судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, федерального арбитражного суда - судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации;
в отношении судьи иного суда - судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа.
Федеральный закон от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" предусматривает в части первой статьи 9, что рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении оперативно-розыскных мероприятий осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении; указанные материалы рассматриваются уполномоченным на то судьей единолично и незамедлительно; судья не вправе отказать в рассмотрении таких материалов в случае их представления.
1.1. Постановлением судебной коллегии в составе трех судей Краснодарского краевого суда от 9 июля 2009 года Управлению ФСБ России по Ростовской области было дано разрешение на ограничение прав судьи районного суда города Ростова-на-Дону И.В.Аносова на тайну телефонных и иных переговоров, на неприкосновенность занимаемых им служебных и жилых помещений, служебного и личного автотранспорта и проведение в отношении него соответствующих оперативно-розыскных мероприятий, целью которых являлась проверка информации о действиях И.В.Аносова, содержащих признаки особо тяжкого преступления. Свое обращение в Краснодарский краевой суд Управление ФСБ России по Ростовской области мотивировало тем, что у И.В.Аносова имеются обширные связи в судебных органах Ростовской области, где он работает длительное время, а потому получение в Ростовском областном суде санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий может привести к нарушению режима секретности.
Жалоба И.В.Аносова на это постановление оставлена без удовлетворения Судебной коллегией по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, подтвердившей в кассационном определении от 7 апреля 2010 года, что принятие в отношении заявителя решения именно Краснодарским краевым судом соответствует пункту 7 статьи 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и статье 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", т.е. нарушением федерального закона не является, получение же санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий в Ростовском областном суде могло привести к преждевременному их рассекречиванию. Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2010 года в удовлетворении надзорной жалобы И.В.Аносова на указанные судебные решения также отказано.
28 июня 2010 года с учетом результатов проведенных оперативно-розыскных мероприятий в отношении И.В.Аносова возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного частью третьей статьи 290 "Получение взятки" УК Российской Федерации.
1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации проверяет по жалобе гражданина конституционность законоположений, примененных в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов.
Нарушение своих конституционных прав примененными судами в его деле законоположениями И.В.Аносов усматривает в том, что они допускают возможность рассмотрения вопроса о проведении в отношении судьи районного суда оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением его гражданских прав и судейской неприкосновенности, в любом суде уровня верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа - независимо от его местонахождения и территориальной подсудности дела - по усмотрению органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и тем самым противоречат Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47, часть 1), самостоятельность органов судебной власти (статья 10) и требование об осуществлении правосудия только судом (статья 118, часть 1).
Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 7 статьи 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и части первой статьи 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", на основании которых определяется территориальная подсудность вопроса о даче разрешения на проведение в отношении лица, занимающего должность судьи районного суда, оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением его гражданских прав либо с нарушением его неприкосновенности, определенной Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46, часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, часть 2); никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47, часть 1).
Право на судебную защиту, равно как и его необходимая составляющая - право на законный суд, вытекающее из предписаний статей 46 (части 1 и 2) и 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закреплены также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 14) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 6), в соответствии с которыми каждый при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого предъявленного ему уголовного обвинения имеет право на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.
По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, являющихся в силу статей 15 (часть 4) и 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации, право каждого на судебную защиту, обеспечиваемое путем рассмотрения его дела законным, независимым и беспристрастным судом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться не произвольно выбранным, а законно установленным судом, т.е. судом, компетенция которого по рассмотрению данного дела определяется на основании закрепленных в законе критериев, которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее, т.е. до возникновения спора или иного правового конфликта, а также до вынесения любого судебного решения, связанного с ограничением прав и свобод человека и гражданина, предопределяют, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное дело, а также в каких случаях и в каком порядке допустимо изменение подсудности, - иное не позволяло бы суду, а также сторонам и другим участникам процесса избежать неопределенности в этом вопросе, приводило бы к необходимости устранять ее посредством принятия правоприменительного решения, т.е. на основе дискреции правоприменительного органа или должностного лица, и тем самым определять подсудность дела уже не на основании закона.
Из данной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 16 марта 1998 года N 9-П и от 25 февраля 2004 года N 4-П, следует, что законодатель не вправе вводить в правовое регулирование нормы, допускающие передачу дела из одного суда в другой суд во внесудебной процедуре при отсутствии указанных в процессуальном законе оснований (обстоятельств), не позволяющих рассмотреть это дело в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
3. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (статья 23, часть 1); каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (статья 23, часть 2); жилище неприкосновенно; никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (статья 25).
По смыслу статей 10, 18 и 118 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, такие решения органов судебной власти, призванных самостоятельно на основе принципа разделения властей обеспечивать защиту прав человека и гражданина как непосредственно действующих, принимаются в рамках судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, связанной с возможными ограничениями этих прав, и как таковые относятся к сфере правосудия, которое осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Следовательно, судебные решения, на основании которых допускается ограничение прав, гарантируемых статьями 23 и 25 Конституции Российской Федерации, должны приниматься - по смыслу ее статьи 47 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 46 (части 1 и 2) и 118 (части 1 и 2) - с соблюдением правил установленной законом подсудности дел, а ее изменение возможно только в судебной процедуре и только при наличии указанных в законе оснований (обстоятельств), препятствующих рассмотрению дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Вместе с тем, исходя из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации), а их ограничение допускается лишь в конституционно признаваемых целях (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), при законодательном регулировании судебной процедуры рассмотрения дел, связанных с получением разрешения на ограничение конституционных прав и, следовательно, возникающих исключительно из публичных правоотношений, не может не учитываться природа предварительного судебного контроля применительно к делам этой категории.
В частности, вопрос об ограничении конституционных прав в связи с проведением оперативно-розыскных мероприятий по проверке информации о противоправных деяниях и лицах, к ним причастных, подлежит разрешению в процедурах, обусловленных характером уголовных и уголовно-процессуальных отношений. Кроме того, федеральный законодатель вправе, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, предусмотреть и специальные правила о подсудности таких дел с учетом специфики оперативно-розыскных мероприятий и необходимости защиты конституционных прав граждан, ограничение которых допускается только по судебному решению, не нарушая при этом принцип законного суда, равным образом распространяющийся и на случаи принятия судебных решений, которые влекут ограничение гражданских прав судьи или нарушение его неприкосновенности, закрепленной статьей 122 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
4. Статья 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" устанавливает основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Согласно ее части первой такие материалы рассматривает, как правило, суд по месту проведения оперативно-розыскных мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Оговорка "как правило" предполагает, таким образом, возможность исключения из общего порядка определения подсудности, предусмотренного данной нормой.
Решение об ограничении гражданских прав лица, занимающего должность судьи районного суда, либо о нарушении его неприкосновенности в связи с необходимостью проведения в отношении него оперативно-розыскных мероприятий принимается, как это предусмотрено пунктом 7 статьи 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа. Установление специального судебного порядка получения разрешения на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении судей служит дополнительной гарантией, предоставленной в целях обеспечения их независимости, а также самостоятельности судебной власти в системе разделения властей и справедливости правосудия как конституционно значимых ценностей (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 марта 1996 года N 6-П, от 19 февраля 2002 года N 5-П и от 28 февраля 2008 года N 3-П), и само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации.
Пункт 7 статьи 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", как следует из его содержания, определяет родовую подсудность вопроса о даче разрешения на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении судьи. Определение же территориальной подсудности для разрешения данного вопроса не может производиться без учета положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", закрепляющего цели, задачи, принципы, правовые основы, содержание оперативно-розыскной деятельности, гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина при ее осуществлении, а также основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Соответственно, общее правило части первой статьи 9 названного Федерального закона о рассмотрении материалов, на основании которых принимается решение о проведении в отношении конкретного лица оперативно-розыскных мероприятий, как правило, судом по месту их проведения или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении, в равной мере распространяется на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении судьи. При этом в силу статьи 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации суд как орган правосудия призван обеспечить справедливую процедуру принятия решения, в том числе относительно проведения оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением гражданских прав судьи или нарушением его неприкосновенности.
5. Как следует из статей 2, 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положения статей 1-5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", оперативно-розыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина и осуществляется в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств; задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации; установление имущества, подлежащего конфискации.
Для выполнения этих задач оперативно-розыскная деятельность с необходимостью предполагает конспирацию, сочетание гласных и негласных методов и средств (статья 3 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"). Соблюдение секретности требуется и при получении судебного разрешения на проведение оперативно-розыскных мероприятий в связи с проверкой информации о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления либо о лицах - субъектах соответствующего деяния. В процедуре получения такого разрешения приобретает безусловное значение обеспечение тайны информации о планируемых оперативно-розыскных мероприятиях в отношении конкретного лица, включая недопустимость разглашения сведений о самом факте обращения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в суд, независимо от того, дано согласие на проведение оперативно-розыскных мероприятий или в нем отказано. В противном случае, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, негласные по своему характеру оперативно-розыскные мероприятия стали бы просто невозможны, а сама оперативно-розыскная деятельность утратила бы смысл (определения от 14 июля 1998 года N 86-О, от 20 октября 2005 года N 375-О, от 24 января 2006 года N 27-О, от 8 февраля 2007 года N 128-О-П, от 29 мая 2007 года N 417-О-О и др.).
Обязанность обосновывать перед судом необходимость оперативно-розыскных мероприятий, влекущих ограничение прав, гарантированных статьями 23 и 25 Конституции Российской Федерации, возлагается Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, которые, запрашивая разрешение на их проведение, должны опираться не только на предположения о наличии признаков противоправного деяния и относительно его субъектов, но и на конкретные фактические обстоятельства, подтверждающие обоснованность таких предположений. При этом на них возложена также обязанность обеспечивать соблюдение правил конспирации при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а следовательно, и обязанность предотвращать преждевременное рассекречивание сведений о намечаемых мероприятиях, с тем чтобы их проведение не оказалось бессмысленным или невозможным.
Во всяком случае, по смыслу части первой статьи 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" во взаимосвязи с другими его положениями, определяющими основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий (статьи 7 и 8), если обращение за получением разрешения на проведение оперативно-розыскных мероприятий в компетентный суд может повлечь нарушение режима секретности, в том числе обусловленное наличием у гражданина, в отношении которого запрашивается разрешение, личных связей в сфере его профессиональной деятельности, рассмотрение этого вопроса может быть возложено на другой суд, помимо прямо указанного в законе. Такое регулирование направлено на достижение целей, в которых, согласно статье 1 названного Федерального закона, осуществляется оперативно-розыскная деятельность, таких как защита личности, общества и государства от преступных посягательств и, соответственно, обеспечения справедливости правосудия, что не может расцениваться как нарушение Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 47 (часть 1) и 55 (часть 3).
6. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, на процедуру, в которой испрашивается судебное разрешение на проведение оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением конституционных прав граждан, не распространяются в полной мере правила, действующие в судебном разбирательстве по уголовному делу и даже в подготовительных действиях к судебному заседанию: в данных правоотношениях еще нет сторон, что характерно для уголовного процесса и в тех случаях, когда, например, уголовное дело возбуждено по факту и лицо, которое совершило преступление, не установлено; в этой процедуре не может быть открытости, гласности и состязательности сторон, проверяемое лицо ее участником не является и знать о ней не должно (определения от 14 июля 1998 года N 86-О, от 24 ноября 2005 года N 448-О, от 8 февраля 2007 года N 1-О и N 128-О-П и др.).
Вместе с тем, поскольку рассмотрение судом вопроса о проведении оперативно-розыскных мероприятий до начала производства по уголовному делу непосредственно связано с возможными ограничениями конституционных прав и представляет собой одну из форм предварительного судебного контроля, изменение ее параметров должно осуществляться не произвольно, а c соблюдением общих принципов, регулирующих судебную деятельность, и фундаментальных процессуальных гарантий прав лиц, в отношении которых намечается проведение оперативно-розыскных мероприятий.
Такого же подхода придерживается Европейский Суд по правам человека при применении статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не допускающей ограничение со стороны публичных властей права на уважение личной и семейной жизни граждан, их жилища и корреспонденции, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья, нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Вмешательство органов исполнительной власти в права отдельных лиц требует, по его мнению, эффективного контроля, который, как общее правило, должен обеспечиваться судебной властью, поскольку именно судебный контроль предоставляет наилучшие гарантии независимости, беспристрастности и надлежащего разбирательства; при применении средств негласного наблюдения за гражданами необходимы адекватные и действенные гарантии против злоупотреблений органов власти; вместе с тем момент, в какой можно прибегнуть к судебному обжалованию решения о введении мер негласного наблюдения, связан со спецификой этих мер: заинтересованное лицо, очевидно, не может использовать право на справедливое судебное разбирательство, закрепленное статьей 6 Конвенции, пока соответствующее решение остается тайным по законным основаниям, но как только заинтересованное лицо получило информацию о проводимых в отношении него негласных мероприятиях, оно может прибегнуть к судебной защите от возможных нарушений его прав; при этом соблюдение требований данной статьи распространяется на разбирательство дела в целом, включая соблюдение правил подсудности, способы получения доказательств и другие обстоятельства (постановление Европейского Суда по правам человека от 6 сентября 1978 года по делу "Класс (Klass) и другие против Федеративной Республики Германии", постановление Большой палаты Европейского Суда по правам человека от 10 марта 2009 года по делу "Быков (Bykov) против России").
Таким образом, по смыслу статьи 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и пункта 7 статьи 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в контексте статей 23, 25, 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1) и 122 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с предписаниями статей 6 и 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, проведение оперативно-розыскных мероприятий до начала производства по уголовному делу не лишает лицо, в отношении которого проводятся такие мероприятия, гарантий соблюдения его прав, в том числе права на неприкосновенность частной жизни, а если проверяемое лицо является судьей - также на неприкосновенность его статуса, для надлежащей реализации которых законом предусмотрены соответствующие процессуальные механизмы.
