КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 14 июля 1998 года N 86-О


По делу о проверке конституционности
отдельных положений Федерального закона
"Об оперативно-розыскной деятельности" по
жалобе гражданки И.Г.Черновой

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.Т.Ведерникова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,

с участием гражданки И.Г.Черновой, обратившейся с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, и ее представителей - адвокатов М.Ю.Ботвинкина и Б.А.Кузнецова, а также представителя Государственной Думы - кандидата юридических наук С.С.Босхолова и представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук Ю.В.Кореневского,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".

Поводом к рассмотрению дела явилась индивидуальная жалоба гражданки И.Г.Черновой на нарушение ее конституционных прав положениями названного Федерального закона, которые были применены в конкретном деле заявительницы.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей нормы.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Л.Кононова, объяснения представителей сторон, заключения экспертов - доктора юридических наук А.М.Ларина и кандидата юридических наук М.Я.Розенталя, выступление специалиста - доктора юридических наук А.Ю.Шумилова, а также выступления приглашенных в заседание: от Верховного Суда Российской Федерации - В.П.Верина, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - В.А.Камышанского, от Министерства внутренних дел Российской Федерации - В.Д.Ларичева и Т.Н.Москальковой, от Федеральной службы безопасности Российской Федерации - Л.Б.Башкатова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В жалобе, поступившей в Конституционный Суд Российской Федерации 5 марта 1997 года, и в дополнительной жалобе, поступившей 12 мая 1998 года, гражданка Чернова Ирина Геннадиевна просит проверить конституционность положений, содержащихся в частях второй, третьей и четвертой статьи 5, пункте 6 части первой статьи 6, подпункте 1 пункта 2 части первой статьи 7, частях первой, второй, третьей и четвертой статьи 9, частях первой, второй, третьей и четвертой статьи 10, частях второй и третьей статьи 11, частях первой, третьей и четвертой статьи 12 Федерального закона от 12 августа 1995 года "Об оперативно-розыскной деятельности". Заявительница просит также проверить конституционность частей второй, третьей и четвертой статьи 5 Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации", действовавшего до вступления в силу названного Федерального закона. По мнению заявительницы, указанными положениями нарушаются ее права, закрепленные Конституцией Российской Федерации, прежде всего статьями 23, 24, 25 и 46.

Как следует из представленных материалов, 15 февраля 1996 года И.Г.Чернова в порядке статей 239_1 -239_5 ГПК РСФСР и статьи 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" обратилась в Волгоградский областной суд с жалобой на действия органов дознания УВД Волгоградской области, а именно: заведение на нее 5 мая 1995 года дела оперативного учета; проведение в отношении нее оперативно-розыскных мероприятий; уклонение от вынесения по результатам оперативной проверки конкретного решения в соответствии с требованиями УПК РСФСР (постановления о возбуждении уголовного дела либо об отказе в этом); отказ в предоставлении сведений о полученной о ней информации в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий. Полагая, что указанные действия органов дознания совершены в связи с публикацией в газете "Комсомольская правда" ее критических статей о деятельности УВД Волгоградской области, И.Г.Чернова просила суд признать эти действия незаконными и обязать органы дознания предоставить ей в установленных законом пределах информацию, полученную о ней в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Волгоградский областной суд, рассмотрев жалобу И.Г.Черновой, установил, что факты заведения в отношении нее дела оперативного учета и проведения оперативно-розыскных мероприятий имели место. Вместе с тем признав, что в соответствии с частями второй и третьей статьи 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" И.Г.Чернова была вправе обжаловать в суд действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и истребовать от них сведения о полученной о ней информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны, суд посчитал, что данные сведения, будучи результатом оперативно-розыскной деятельности, отнесены к государственной тайне и, следовательно, не могут быть предоставлены И.Г.Черновой. Поэтому отказ руководства УВД Волгоградской области предоставить И.Г.Черновой результаты проводимых в отношении нее оперативно-розыскных мероприятий суд признал обоснованным, а само проведение оперативно-розыскных мероприятий - соответствующим требованиям Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и, исходя из этого, своим решением от 21 ноября 1996 года в удовлетворении жалобы заявительницы отказал.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 1997 года решение Волгоградского областного суда было отменено в кассационном порядке как необоснованное и незаконное, а дело по жалобе И.Г.Черновой направлено на новое рассмотрение судом первой инстанции, поскольку, как указано в определении, Волгоградский областной суд не высказал суждения об обоснованности заведения в отношении И.Г.Черновой дела оперативного учета и продолжения проведения в отношении нее оперативно-розыскных мероприятий, не дал оценки в предусмотренных законом пределах представленным оперативно-служебным документам. Из определения Верховного Суда Российской Федерации следует, что в деле И.Г.Черновой были нарушены или неправильно применены нормы статей 5, 9, 10 и 12 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".

2. В жалобе оспаривается конституционность положений, содержащихся в частях второй, третьей и четвертой статьи 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности". По мнению заявительницы, отсутствие в них норм, обязывающих государственные органы сообщать лицу о факте заведения в отношении него дела оперативного учета, нарушает конституционное право на судебную защиту и препятствует доступу к правосудию. Кроме того, предоставление лицу в порядке части третьей статьи 5 права истребовать сведения о полученной о нем информации лишь в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны, как полагает заявительница, создает почву для злоупотреблений и тем самым лишает гражданина возможности выяснить, нарушены ли его права, и обжаловать соответствующие решения и действия должностных лиц.

Между тем оперативно-розыскная деятельность, правомерность которой заявительницей не оспаривается, объективно невозможна без значительной степени секретности. Прежде всего это касается сведений о лицах, участвующих в ней или способствующих ей. Осуществление негласных оперативно-розыскных мероприятий с соблюдением требований конспирации и засекречивание сведений в области оперативно-розыскной деятельности само по себе не нарушает прав человека и гражданина (см. далее пункт 3). При этом орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, должен проверить поступающую к нему информацию и в случае, если она является заведомо ложной, принять соответствующие законные меры к участнику оперативно-розыскных действий.

Часть вторая статьи 5 рассматриваемого Федерального закона предоставляет лицу, даже если оно только полагает, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, право обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд. По смыслу части третьей этой же статьи во взаимосвязи со статьями 2 и 10, при неподтверждении данных, предусмотренных подпунктом 1 пункта 2 части первой статьи 7 и, следовательно, при отсутствии оснований для возбуждения уголовного дела оперативно-розыскные мероприятия подлежат прекращению, что позволяет проверяемому лицу в порядке части третьей статьи 5 истребовать сведения о полученной о нем информации, а в случае отказа - обжаловать его в суд; при этом в процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывать обоснованность такого отказа возлагается на соответствующий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность. Тот же орган обязан предоставить судье по его требованию оперативно-служебные документы, содержащие информацию о запрошенных лицом сведениях, за исключением сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие (часть четвертая статьи 5).

В случае признания необоснованным решения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, об отказе в предоставлении необходимых сведений заявителю судья в соответствии с частью пятой статьи 5 может обязать его предоставить заявителю сведения, предусмотренные частью третьей данной статьи. Исключения в отношении предоставляемых судье сведений, перечисленные в части четвертой статьи 5, не могут препятствовать ему принять законное и справедливое решение, в том числе по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда, как того требуют положения частей восьмой и девятой этой же статьи.

Поскольку заявительница воспользовалась предоставленной ей статьей 5, в том числе ее частями второй и третьей, возможностью обжаловать действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и получила правовую защиту у Верховного Суда Российской Федерации, ее права, гарантированные статьей 46 (часть 2), равно как и другими статьями Конституции Российской Федерации, оспариваемыми положениями статьи 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" не нарушаются.

Это относится и к применявшимся в деле И.Г.Черновой до введения в действие Федерального закона от 12 августа 1995 года "Об оперативно-розыскной деятельности" положениям статьи 5 Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации", которые с некоторыми дополнениями и уточнениями воспроизведены в оспариваемых заявительницей положениях статьи 5 названного Федерального закона. Кроме того, к моменту обращения заявительницы в Конституционный Суд Российской Федерации указанные положения утратили силу.

3. В жалобе оспаривается конституционность частей первой, третьей и четвертой статьи 12 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".

Из положения части первой статьи 12, согласно которому сведения о результатах оперативно-розыскной деятельности составляют государственную тайну, во взаимосвязи с положениями статей 2, 5, 6, 7 и 10 рассматриваемого Федерального закона и статей 2, 5 (пункт 4), 6 и 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" (с изменениями от 6 октября 1997 года) следует, что это сведения, полученные в связи с предусмотренными законом основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе данные о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, полученные оперативно-розыскным путем в рамках конкретного дела оперативного учета и зафиксированные в оперативно-служебных материалах; напротив, сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию.

Следовательно, не подлежат засекречиванию и сведения о нарушении прав И.Г.Черновой при заведении дела оперативного учета и при проведении в отношении нее оперативно-розыскных мероприятий. Подобные сведения, если они имели место, она вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, а в случае отказа - обжаловать его в судебном порядке (см. выше пункт 2). Статья 12 не может служить основанием и для отказа лицу в возможности ознакомления с полученными в результате оперативно-розыскной деятельности сведениями, непосредственно затрагивающими его права и свободы, но не относящимися к выполнению задач оперативно-розыскной деятельности и не связанными с предусмотренными рассматриваемым Федеральным законом основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Оспариваемыми нормами статьи 12, в силу которых лицо по судебному решению может получить не всю собранную о нем информацию, права и свободы, предусмотренные статьями 22, 23, 24, 25, 45 и 46 Конституции Российской Федерации, не нарушаются, поскольку у гражданина нет конституционного права на истребование всей собранной о нем информации, если это осуществляется с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и в рамках закона. Следовательно, часть первая статьи 12 во взаимосвязи со статьей 5 рассматриваемого Федерального закона не нарушает прав заявительницы, в том числе гарантированных указанными статьями Конституции Российской Федерации, и не является препятствием для их судебной защиты от тех возможных нарушений при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, в связи с которыми И.Г.Чернова обратилась в суд общей юрисдикции.

Не нарушаются конституционные права и свободы заявительницы, в том числе право на обжалование и судебную защиту, и частью третьей статьи 12, согласно которой судебное решение на право проведения оперативно-розыскного мероприятия и материалы, послужившие основанием для его принятия, хранятся только в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Данное судебное решение не может быть в этой стадии обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, поскольку оперативно-розыскные мероприятия носят негласный характер. Если же лицу стало известно об их проведении, то оно вправе в порядке статьи 5 рассматриваемого Федерального закона обжаловать действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обоснованность заведения дела оперативного учета и проведение оперативно-розыскных мероприятий, в том числе и тех, которые осуществляются с санкции суда. Именно это подтверждается определением Верховного Суда Российской Федерации по жалобе И.Г.Черновой. Следовательно, часть третья статьи 12 не препятствует и осуществлению правосудия при рассмотрении дел, связанных с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в процессе оперативно-розыскной деятельности.

Часть четвертая статьи 12 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" определяет круг органов и должностных лиц, которым можно представлять (т. е. они вправе получать) материалы, отражающие результаты оперативно-розыскной деятельности, в порядке и случаях, установленных данным Федеральным законом. Оспариваемая норма, которую следует рассматривать во взаимосвязи с другими его нормами, регулирующими права и обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также прокуратуры и суда, не может служить основанием для отказа предоставить суду материалы в порядке статьи 5 названного Федерального закона и, следовательно, конституционные права И.Г.Черновой ею не нарушаются.

Верховный Суд Российской Федерации не согласился с решением Волгоградского областного суда, посчитавшего обоснованным отказ УВД Волгоградской области предоставить И.Г.Черновой полученные в результате оперативно-розыскной деятельности сведения о ней, как относящиеся к государственной тайне, и отменил это решение как необоснованное и незаконное. Из определения Верховного Суда Российской Федерации вытекает, что суд первой инстанции должен был затребовать (а орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, в этом случае был обязан представить суду) необходимые оперативно-служебные документы не только для выяснения обоснованности и законности заведения дела оперативного учета и проведения оперативно-розыскных мероприятий, но и для решения вопроса о том, какие конкретно сведения о И.Г.Черновой, полученные в результате оперативно-розыскной деятельности, могут быть ей предоставлены в соответствии со статьями 5 и 12 рассматриваемого Федерального закона.

Таким образом, права и свободы И.Г.Черновой нарушены не статьей 12 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", а неправильным ее применением.

4. Как указывается в жалобе, пункт 6 части первой статьи 6 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", предусматривающий наблюдение как одно из оперативно-розыскных мероприятий, противоречит статьям 23, 24 и 25 Конституции Российской Федерации. По мнению заявительницы, при современном уровне развития техники наблюдение за тем, что происходит в жилище гражданина, вплоть до его интимной жизни, возможно и без проникновения в помещение; фактически такое наблюдение равнозначно проникновению в жилище, что является незаконным вторжением в частную жизнь и одновременно - нарушением права на неприкосновенность жилища.

В части первой статьи 6 лишь перечисляются виды оперативно-розыскных мероприятий, но не определяются порядок и условия их проведения. Осуществление оперативно-розыскных мероприятий, в том числе наблюдения, возможно лишь в целях выполнения задач, предусмотренных статьей 2 рассматриваемого Федерального закона, и при наличии оснований, указанных в его статье 7. Следовательно, данный Федеральный закон не допускает сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни проверяемого лица, если это не связано с выявлением, предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, а также выявлением и установлением лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, и другими законными задачами и основаниями оперативно-розыскной деятельности. При этом согласно абзацу четвертому части седьмой статьи 5 органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (в данном случае если они относятся к преступному деянию).

Кроме того, оспариваемое положение части первой статьи 6 следует рассматривать в единстве с предписанием части второй статьи 8 о том, что проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционное право граждан на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно; о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Как следует из части второй статьи 8, при проведении любых оперативно-розыскных мероприятий, в том числе наблюдения, конституционное право гражданина на неприкосновенность жилища не может быть ограничено без судебного решения, т.е. нельзя проникать в жилище иначе как на основании судебного решения; проведение таких оперативно-розыскных мероприятий возможно только по основаниям, предусмотренным данной нормой, и притом в связи лишь с таким деянием, по которому производство предварительного следствия обязательно.

Таким образом, положением пункта 6 части первой статьи 6 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" во взаимосвязи с другими положениями названного Федерального закона конституционные права и свободы И.Г.Черновой, в том числе закрепленные статьями 23, 24 и 25 Конституции Российской Федерации, не нарушаются.

5. Подпунктом 1 пункта 2 части первой статьи 7 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" предусмотрено, что одним из оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. По мнению заявительницы, данное положение позволяет проводить оперативно-розыскные мероприятия по административным и иным правонарушениям, не являющимся уголовно наказуемыми деяниями, "по какому угодно поводу и в отношении какого угодно гражданина" и потому противоречит статьям 23, 24 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Между тем из оспариваемого положения во взаимосвязи со статьями 1, 2, 8 (часть вторая) и 10, определяющими цели, задачи, основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе связанных с ограничениями конституционных прав граждан, вытекает, что под противоправным деянием рассматриваемый Федеральный закон подразумевает лишь уголовно наказуемое деяние, т. е. преступление (см. выше пункты 3 и 4). Если в ходе проведения оперативно-розыскного мероприятия обнаруживается, что речь идет не о преступлении, а об иных видах правонарушений, то в силу статьи 2 и части четвертой статьи 10 дело оперативного учета подлежит прекращению.

В отношении И.Г.Черновой оперативно-розыскные мероприятия проводились именно в связи со сведениями о совершаемом преступлении (статья  162_5   УК  РСФСР  "Незаконное  предпринимательство  в сфере торговли"),  по которому  производство  предварительного  следствия согласно статье 126 УПК РСФСР обязательно.

Таким образом, подпунктом 1 пункта 2 части первой статьи 7 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" конституционные права И.Г.Черновой не нарушаются.

6. В жалобе оспаривается конституционность положений статьи 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", согласно которым вопрос о разрешении на ограничение конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий рассматривается уполномоченным на то судьей единолично, а рассмотрение материалов судом осуществляется, как правило, по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении (часть первая); основанием для судебного решения является мотивированное постановление одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, а перечень категорий таких руководителей устанавливается ведомственными нормативными актами (часть вторая); по требованию судьи ему могут (а значит, как полагает заявительница, не обязательно должны) представляться иные материалы, касающиеся оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия (часть третья); постановление выдается руководителю, обратившемуся за разрешением, одновременно с возвращением представленных им материалов (часть четвертая). По мнению заявительницы, эти нормы противоречат статьям 45 (часть 1), 46 (часть 1), 47 (часть 1), 48 (часть 1), 50 (часть 2), 55 (части 2 и 3), 118 (часть 2) и 123 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации в том числе и потому, что статьей 9 не предусмотрено открытое разбирательство, участие сторон на основе принципа состязательности и не указан вид судопроизводства.

Как следует из статьи 9, судья не вправе отказать в рассмотрении материалов об ограничении конституционных прав граждан, но не обязан давать разрешение на проведение оперативно-розыскных мероприятий лишь на основе поступившего к нему представления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, если не приходит к выводу о необходимости такого разрешения, его обоснованности и законности, в том числе с точки зрения требований статей 1, 2, 3, 5 (часть первая), 7 и 8 рассматриваемого Федерального закона. В данном случае обязанность обосновать необходимость проведения оперативно-розыскных мероприятий лежит на лицах, обратившихся в суд за разрешением. Поэтому выражение "по требованию судьи ему могут представляться материалы" с учетом положения части первой этой же статьи "рассмотрение материалов осуществляется судом" означает, что для обоснования своей позиции руководитель, испрашивающий разрешение на проведение оперативно-розыскного мероприятия, связанного с ограничением конституционных прав граждан, может представлять судье (т.е. судье можно представлять) все материалы, касающиеся оснований для его проведения, за исключением оговоренных в части третьей данной статьи. При этом надо учесть, что в соответствии с требованиями статьи 9 не только постановление руководителя органа, представляющего в суд материалы для рассмотрения, но и само судебное постановление должны быть мотивированными.