КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2007 года N 797-О-О
Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3_1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, А.Л.Кононова, М.И.Клеандрова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина В.В.Кара-Мурзы,
установил:
1. Гражданин В.В.Кара-Мурза оспаривает конституционность положения пункта 3_1 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 25 июля 2006 года N 128-ФЗ), согласно которому не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Как следует из представленных материалов, Таганский районный суд решением от 2 марта 2007 года отказал в удовлетворении искового заявления В.В.Кара-Мурзы об отмене решения Федерального политического совета политической партии "Союз правых сил" от 25 декабря 2006 года, которым он был исключен из списка кандидатов в депутаты Московской областной Думы в связи с наличием у него наряду с гражданством Российской Федерации гражданства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Данное судебное решение оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявитель утверждает, что Конституцией Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод граждан Российской Федерации, предусмотрен исчерпывающий перечень категорий граждан Российской Федерации, лишенных права быть избранными в органы государственной власти, а ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина допускается только в той мере, в какой это необходимо в указанных ею целях, поэтому запрет на реализацию пассивного избирательного права, который установлен оспариваемым положением пункта 3_1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 6 (часть 2), 18, 19 (часть 2), 32 (части 2 и 3) и 55 (части 2 и 3).
Заявитель, таким образом, настаивает на признании положения пункта 3_1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" неконституционным во всем объеме его нормативного содержания. Между тем приложенными к жалобе правоприменительными актами подтверждается применение в его деле этого положения лишь в части, не допускающей избрание гражданина Российской Федерации в органы государственной власти по такому основанию, как наличие у него гражданства иностранного государства.
В части же, предусматривающей запрет на реализацию пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации, имеющими вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, оспариваемое законоположение в деле заявителя не применялось, а потому в этой части его жалоба в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть признана допустимой.
2. Конституция Российской Федерации, утверждая в соответствии с волей многонационального народа России незыблемость демократической основы суверенной государственности и признавая Российскую Федерацию демократическим правовым государством, провозглашает свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (абзац седьмой преамбулы; статья 1, часть 1; статья 3, часть 3) и, соответственно, закрепляет права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, в том числе посредством выборов, избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (статья 32, части 1 и 2).
Избирательные права, выступая в качестве элемента конституционного статуса избирателя, в то же время являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года N 17-П). Конституционная природа избирательных прав, включая их публично-правовые начала, должна учитываться федеральным законодателем при осуществлении нормативного правового регулирования, с тем чтобы во всяком случае создавалась возможность адекватного выражения суверенной воли многонационального народа Российской Федерации посредством реализации избирательных прав гражданами Российской Федерации и, соответственно, формирования самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и реализацию интересов народа, гарантировать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. Этим, в частности, определяются пределы усмотрения федерального законодателя при установлении исключений из принципа всеобщности пассивного избирательного права, сама возможность введения которых федеральным законом вытекает из Конституции Российской Федерации, ее статей 32 (часть 3), 55 (часть 3) и 62 (часть 2), а также норм международного права, являющихся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации.
2.1. Как следует из статьи 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, право быть избранным в органы государственной власти закрепляется именно за гражданами Российской Федерации как лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством. При этом на нормативное содержание пассивного избирательного права может влиять наличие у гражданина Российской Федерации политико-правовой связи с другим государством, т.е. пребывание гражданина Российской Федерации в гражданстве иностранного государства.
Конституция Российской Федерации прямо указывает в статье 62 (часть 2) на возможность введения федеральным законом исключений из общего принципа, согласно которому наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Из этого исходит и Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", согласно части первой статьи 6 которого гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Следовательно, Конституция Российской Федерации, предусматривая в статье 62 (часть 2) специальную норму, предполагающую возможность установления федеральным законом особенностей правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, допускает тем самым и возможность специального правового регулирования прав и свобод данной категории граждан Российской Федерации, прежде всего политических прав, включая пассивные избирательные права как институт суверенной государственности, приобретение которых связывается, по общему правилу, с наличием у лица гражданства данного государства.
Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, включая Всеобщую декларацию прав человека (статья 21), а также Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 25 которого допускает введение обоснованных ограничений права и возможности каждого гражданина быть избранным на периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Из прецедентной практики Европейского Суда по правам человека также следует, что право лица выдвигать свою кандидатуру на выборах, несмотря на его важность, не носит абсолютного характера: поскольку статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признавая это право, не конкретизирует его и тем более не дает ему юридического определения, появляются возможности для введения так называемых подразумеваемых ограничений (постановление от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии"); соответственно, государства достаточно свободны в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, включая критерии избираемости (постановление от 1 июля 1997 года по делу "Гитонас (Gitonas) и другие против Греции").
Таким образом, предусмотренное Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" исключение для граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, возможности быть избранными в органы государственной власти основано на прямом предписании статьи 62 (часть 2) Конституции Российской Федерации и соотносится с юридически обязательными общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Устанавливая соответствующее ограничение, федеральный законодатель исходил из того, что оно обусловлено такой конституционно значимой целью, как необходимость защиты основ конституционного строя Российской Федерации (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
2.2. В соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями как законодательного (представительного) органа государственной власти обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года N 9-П).
Поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица - в случае избрания его депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти - в процессе реализации депутатских полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству. Между тем формально-юридическая либо фактическая подчиненность депутата законодательного (представительного) органа суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации.
3. Таким образом, пункт 3_1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в части, предусматривающей запрет избрания граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, в органы государственной власти, не содержит неопределенности и не может рассматриваться как нарушающий конституционные права и свободы заявителя.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Зорькин
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Данилов
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
Собрание законодательства
Российской Федерации,
N 52, 24.12.2007, ст.6533
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л.Кононова по Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 797-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
1. Отказ в рассмотрении жалобы гражданина В.В.Кара-Мурзы представляется абсолютно необоснованным и произвольным.
Утверждение Конституционного Суда о недопустимости данной жалобы прямо противоречит требованиям статей 96, 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", который предусматривает лишь два условия допустимости жалобы: закон должен затрагивать конституционные права и свободы граждан и должен быть применен или подлежать применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Наличие обоих указанных условий подтверждено материалами, приложенными к жалобе, соответствует фабуле дела и, более того, признается самим Конституционным Судом в описательной части отказного определения. Именно на основании оспариваемых положений закона заявитель был исключен из списка кандидатов в депутаты Московской областной Думы. Именно на основании тех же норм суды общей юрисдикции отказали заявителю в удовлетворении его жалобы. То есть оспариваемые в Конституционном Суде положения закона были применены в его конкретном деле. Отсутствуют также какие-либо претензии к заявителю по поводу несоблюдения формальных требований к обращению и прилагаемым документам, которые могли бы явиться основанием к отказу в приеме его жалобы.
Конституционный Суд употребил тезис об отсутствии неопределенности оспариваемого положения, что, однако, не соответствует ситуации конституционного спора и само по себе не может являться аргументом для отказа в его разрешении. Гораздо больше резонов говорить как раз о вполне определенном противоречии указанного положения Конституции Российской Федерации.
Наконец, утверждение, что оспариваемое положение закона не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы, представляется явно не соответствующим действительности с точки зрения классической логики и здравого смысла. Вполне очевидно из материалов жалобы, что именно прямой законодательный запрет, который оспаривает заявитель, явился единственной причиной его исключения из списков кандидатов в депутаты представительного органа Московской области и лишил его возможности реализовать свое пассивное избирательное право, провозглашенное Конституцией Российской Федерации.
При этом Конституционный Суд является единственным судебным органом, в компетенцию которого входит разрешение подобного спора о конституционности законодательной нормы. Таким образом, заявитель имел все основания обратиться в Конституционный Суд за защитой своих прав и свобод и требовать рассмотрения своей жалобы по существу в процедуре конституционного судопроизводства. Однако в результате такого отказа он был лишен права на справедливое и публичное судебное разбирательство компетентным судом, то есть в отношении его имел место произвольный и ничем не обоснованный отказ в правосудии.
2. Попытка обоснования Конституционным Судом лишения пассивного избирательного права - в данном случае лишения граждан Российской Федерации, имеющих иное (двойное) гражданство, права избираться в представительные органы власти не только не соответствует, по нашему мнению, духу конституционных принципов, основам конституционного строя, понятию демократического правового государства, но и прямо противоречит конституционному регулированию данного права.
Несомненно, что избирательные права представляют основу политических прав и свобод и правового статуса гражданина в целом. Именно через свободные периодические выборы реализуется идея демократии, принцип народовластия и легитимация органов государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации). В силу этой особой важности избирательных прав для основы конституционного строя вообще всякая возможность их ограничения должна быть оговорена исключительно на конституционном уровне и иметь убедительное и ясное основание, о чем свидетельствует и текст Конституции Российской Федерации.
Провозглашая избирательные права граждан Российской Федерации, статья 32 Конституции Российской Федерации предусматривает лишь два случая, когда право избирать и быть избранным не может быть реализовано гражданами: если они были признаны судом недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда. Для обоих этих исключительных случаев имеются вполне очевидные причины - объективное ограничение свободы выбора вследствие психических недостатков недееспособного лица либо режима отбывания лишения свободы, который сам по себе препятствует свободе волеизъявления и реализации права выставлять свою кандидатуру на выборах.
Знаменательно, что в обоих случаях ограничение права основывается на судебном решении, что придает ему характер ясного и бесспорного основания. При этом не могут быть ограничены в избирательных правах ни лица, находящиеся под стражей до вступления в силу приговора, ни осужденные к иным наказаниям, не связанным с лишением свободы, то есть ограничения избирательного права не связываются с упреком в совершении уголовного преступления, а лишь с режимом отбывания лишения свободы. Очевидно, что введение лишения избирательных прав как самостоятельной меры уголовного или иного вида наказания за совершение какого бы то ни было правонарушения, как это, было в прежние времена, противоречило бы указанной норме Конституции.
Очень важно для данного дела отметить, что никаких иных ограничений активного и пассивного избирательных прав данная специальная норма Конституции Российской Федерации не содержит и сама ее конструкция не допускает. Этот перечень, несомненно, носит исчерпывающий характер. В отличие от ряда других статей Конституции Российской Федерации (например, 25, 29, 34, 35, 36 и др.), регулирующих права и свободы, данная норма не содержит ссылок на федеральный закон, который мог бы устанавливать иные не перечисленные в части 3 статьи 32 ограничения избирательных прав, и это, очевидно, не случайно. Такая конструкция нормы, следовательно, не допускает в регулировании избирательных прав применения общих положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о возможности их ограничения федеральным законом.
Аналогичным образом сконструированы многие международные нормы о правах и свободах человека и гражданина, которые включают в себя ad hoc перечень отличных от общего правила ограничений, возможных только для регулирования данного права или свободы (см., например, статьи 18, 19, 20, 21, 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 2, 4, 8, 9, 10, 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Если бы конституционный законодатель предполагал возможность расширения перечня ограничений избирательных прав в федеральном законе, то по меньшей мере он обязан был бы указать на это явным образом, в противном случае прямое указание в части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации лишь двух указанных ограничений не имеет смысла. Следует полагать, что это сделано осознанно с предвидением возможных последствий. Правила толкования норм об основных правах и свободах, вытекающие в частности из положений статей 2, 18 и других Конституции Российской Федерации, не допускают расширительного толкования ограничений прав и свобод, тем более расширения закрытого конституционного перечня таких ограничений.
3. Отсылки Конституционного Суда к прецедентной практике Европейского Суда по правам человека не представляются адекватными, во-первых, потому, что обстоятельства конкретных дел и правовые проблемы слишком различны, чтобы применить прецедентное решение. Во-вторых, Конституционный Суд лишь выборочно цитирует правовые позиции Европейского Суда, ссылаясь на те положения, которые, по его мнению, свидетельствуют в его пользу. На самом деле это не так.
Так, говоря о свободе усмотрения в регулировании избирательного права государств - участников Конвенции, Европейский Суд уточняет, что он имеет в виду лишь то, что статья 3 Дополнительного протокола не предусматривает никакой обязанности вести какую-либо определенную избирательную систему, например пропорциональную или мажоритарную в один или два тура.
Европейский Суд говорит также о свободе усмотрения государств в рамках своего конституционного строя, и Конституционный Суд процитировал эту фразу без уяснения ее смысла, явно намекающего на принципиальные конституционные ограничения этой свободы усмотрения. При этом Европейский Суд опирается все-таки на презумпцию наличия таких политических прав, как "право голоса" и "право выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти" в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и необходимости их институционального обеспечения в национальном законодательстве и практике.
