КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 12 апреля 2002 года N 9-П


По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи
с жалобой гражданина А.П.Быкова, а также запросами Верховного
Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания
Красноярского края

___________________________________________________________________

 По вопросу о разъяснении данного постановления см. определение Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 N 37-О.

 По вопросу о разьяснении данного постановления см. определение Конституционного Суда РФ от 15.01.2003 N 19-О

___________________________________________________________________

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О.С.Хохряковой, судей М.В.Баглая, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина, Н.В.Селезнева, В.Г.Стрекозова,

с участием представителя гражданина А.П.Быкова - адвоката Г.П.Падвы, представителя Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.А.Горохова, представителей Законодательного Собрания Красноярского края - Председателя Законодательного Собрания Красноярского края А.В.Усса и кандидата юридических наук А.В.Демина, представителя Государственной Думы - адвоката И.В.Зверева, представителя Совета Федерации - председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Ю.А.Шарандина, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 8 февраля 2001 года).

Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина А.П.Быкова и запросы Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края о проверке конституционности статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации содержащиеся в этих статьях положения о неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Д.Зорькина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.Е.Кретовой, от Министерства внутренних дел Российской Федерации Т.Н.Москальковой, от Федеральной службы безопасности Российской Федерации - Л.Н.Башкатова, от Генерального прокурора Российской Федерации - И.А.Воронова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно статье 13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий; он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (пункт 1); неприкосновенность депутата распространяется на занимаемые им жилое и служебное помещения, на его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы (пункт 2); указанные в пунктах 1 и 2 данной статьи ограничения не распространяются на действия депутата, связанные с преступлениями против личности, а также на иные действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий (пункт 3); в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; в отношении депутата следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации (пункт 4); депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий; данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом (пункт 5).

Согласно статье 14 того же Федерального закона вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается по представлению прокурора субъекта Российской Федерации (пункт 1); для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, прокурор субъекта Российской Федерации вносит представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; получение такого согласия предусматривается в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий (пункт 2); представление прокурора субъекта Российской Федерации вносится также для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на передачу дела в суд в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 13 данного Федерального закона (пункт 3); законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном регламентом или иным актом, определяющим порядок его деятельности, рассматривает представление прокурора субъекта Российской Федерации и не позднее чем через 14 дней со дня получения представления принимает по нему мотивированное решение (пункт 4).

1.1. Как следует из представленных материалов, Законодательное Собрание Красноярского края постановлением от 10 апреля 2001 года на основании статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отказалось дать согласие на передачу в суд уголовного дела в отношении депутата А.П.Быкова. Однако Красноярский краевой суд решением от 3 мая 2001 года удовлетворил заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании указанного постановления недействительным и не порождающим правовых последствий. При этом суд, не подвергая сомнению право Законодательного Собрания Красноярского края применять названные положения Федерального закона, вместе с тем пришел к выводу, что само постановление является необоснованным.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев дело в кассационном порядке, определением от 17 августа 2001 года решение Красноярского краевого суда отменила и вынесла новое решение, которым постановление Законодательного Собрания Красноярского края также признано недействительным и не порождающим юридических последствий, поскольку оно основано на законодательных нормах, противоречащих Конституции Российской Федерации и потому не подлежащих применению. Как указано в определении, институт неприкосновенности является отступлением от конституционного принципа равенства перед законом и судом (статья 19), закреплен непосредственно Конституцией Российской Федерации в отношении строго ограниченного круга лиц (статьи 91, 98 и 122) и, следовательно, не может быть распространен федеральным законом на других лиц. Придя к выводу о том, что статьи 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" противоречат Конституции Российской Федерации, суд, однако, не обратился с запросом о проверке их конституционности в Конституционный Суд Российской Федерации.

В связи с этим в жалобе гражданина А.П.Быкова, направленной в Конституционный Суд Российской Федерации 19 сентября 2001 года, утверждается, что несоблюдение судом общей юрисдикции требований статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, обязывающей его в подобном случае обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, привело к нарушению закрепленных Конституцией Российской Федерации гарантий судебной защиты на основе равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1; статья 46, часть 1). Заявитель просит признать соответствующими Конституции Российской Федерации статьи 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которые в его деле были применены Законодательным Собранием Красноярского края, но Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оценены как противоречащие Конституции Российской Федерации.

1.2. В Постановлении от 16 июня 1998 года по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов, названных в пунктах "а" и "б" части 2 и части 4 данной статьи, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации; по смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать указанные нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу; суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности; обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу статьи 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации (пункты 1 и 2 резолютивной части).

Следовательно, если суд общей юрисдикции при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, тем не менее не обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности, то такой процесс применения этого закона означает, по сути, вторжение в сферу конституционного судопроизводства (статья 125, часть 4, Конституции Российской Федерации) и создает препятствия для реализации гражданами их конституционных прав и свобод, в том числе права на судебную защиту на основе принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1; статья 46, часть 1, Конституции Российской Федерации).

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 96 и 97 в системной связи со статьей 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации принял жалобу гражданина А.П.Быкова к рассмотрению. Иное в данном случае означало бы отказ в правосудии, что недопустимо.

С просьбой подтвердить конституционность статьи 13 и пунктов 1-4 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в Конституционный Суд Российской Федерации на основании статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации обратилось и Законодательное Собрание Красноярского края.

Верховный Суд Российской Федерации в своем запросе, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации не в связи с рассмотрением конкретного дела, а также в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, напротив, утверждает, что закрепленный данными статьями Федерального закона институт неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе необходимость получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на осуществление в отношении депутата уголовного и административного преследования, противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 15, 91, 98 и 122 (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2001 года N 10).

Поскольку жалоба гражданина А.П.Быкова и запросы Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

2. Вопрос о неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации затрагивался Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 30 ноября 1995 года по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, от 20 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности положений статей 18, 19 и 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, а также в Определениях по запросам о проверке конституционности статей 37 и 39 Закона СССР "О статусе народных депутатов в СССР" (от 8 января 1998 года N 3-О), статей 19 и 20 Закона Воронежской области "О статусе депутата Воронежской областной Думы" (от 4 июня 1998 года N 96-О), ряда положений Закона Иркутской области "О статусе депутата Законодательного собрания Иркутской области" (от 5 ноября 1998 года N 147-О).

Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому для депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования.

2.1. Конституция Российской Федерации закрепляет неприкосновенность (парламентский иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (статья 98), а также неприкосновенность Президента Российской Федерации (статья 91) и судей (статья 122). Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.

В соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями, как законодательного (представительного) органа государственной власти, обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний; депутаты связаны лишь Конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата).

Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Вместе с тем неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия депутата, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения.

2.2. В силу статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации), в том числе, следовательно, и те принципы, которые относятся к статусу депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, закрепляются в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Из этих положений, составляющих во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10 и 11 Конституции Российской Федерации основу конституционного регулирования статуса парламента субъекта Российской Федерации и его членов, следует, что федеральный законодатель, закрепляя в пункте 1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий, не нарушает предписаний Конституции Российской Федерации.

3. Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.

Следовательно, пункт 5 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающий запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности за действия, соответствующие статусу депутата, не противоречит Конституции Российской Федерации.

4. Одним из существенных элементов депутатской неприкосновенности является особый порядок привлечения депутата к уголовной ответственности и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

4.1. Согласно Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "о"), по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1); административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1), по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).

Из этих положений во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10 и 11 Конституции Российской Федерации следует, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации.

4.2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (статья 118, части 1 и 2); при этом уголовные и административные дела подсудны судам общей юрисдикции (статья 126). Из данных предписаний во взаимосвязи со статьями 10, 19 (часть 1) и 22 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что только суд может решать вопрос об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей и только суд может разрешать дела, связанные с применением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, причем на основе принципа равенства всех перед законом и судом.