КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 апреля 2020 года N 17-П
По делу о проверке конституционности части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2, части 3 статьи 11.15_1 и пункта 5 части 1 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 12_2 Федерального закона "О транспортной безопасности", подпунктов 36, 37, 39, 45 пункта 5 и подпунктов 1, 2, 8 пункта 7 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, в связи с жалобой акционерного общества "Пассажирский Порт Санкт- Петербург "Морской фасад"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, с участием представителя АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" - адвоката О.П.Шуклина, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П.Беспаловой, представителя Совета Федерации - первого заместителя председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству В.В.Полетаева, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.В.Коновалова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2, части 3 статьи 11.15_1 и пункта 5 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации, статьи 12_2 Федерального закона "О транспортной безопасности", подпунктов 36, 37, 39, 45 пункта 5 и подпунктов 1, 2, 8 пункта 7 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" оспаривает конституционность следующих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
части 2 статьи 2.1, согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению;
части 1 статьи 2.2 о том, что административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично;
части 3 статьи 11.15_1, в силу которой совершенное умышленно действие (бездействие), предусмотренное частью 1 данной статьи, т.е. неисполнение требований по обеспечению либо по соблюдению транспортной безопасности (если оно не содержит уголовно наказуемого деяния), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административный арест на срок до десяти суток, на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административный арест на срок до десяти суток, на индивидуальных предпринимателей - от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток, на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток;
пункта 5 части 1 статьи 29.10, согласно которому в постановлении по делу об административном правонарушении должна быть указана статья данного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу.
Наряду с этим в жалобе подвергнута сомнению конституционность статьи 12_2 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", которая определяет основные требования, предъявляемые к проведению досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности, возлагает организацию этих мер на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков, а также закрепляет, что правила проведения указанных досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Кроме того, общество считает неконституционными положения, включенные в требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2016 года N 678), а именно положения, которые устанавливают обязанности субъектов транспортной инфраструктуры:
принимать меры по недопущению проникновения любых лиц в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры вне контрольно-пропускных пунктов или постов и по недопущению преодоления этих пунктов и постов без соблюдения условий допуска; обнаруживать на этих пунктах и постах предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, не допускать их перевозки, а также перемещения в зону транспортной безопасности; обеспечивать допуск транспортных средств в зону безопасности искусственного сооружения и их учет в соответствии с планом объекта транспортной инфраструктуры (подпункты 36, 37, 39 и 45 пункта 5);
принимать меры по недопущению проникновения в перевозочный и технологический сектора зоны транспортной безопасности и на критические элементы объекта транспортной инфраструктуры нарушителя, оснащенного в том числе специальными техническими средствами или использующего автотранспортные средства, самоходную технику и машины; выявлять физических лиц, подготавливающих или совершающих акты незаконного вмешательства, и материально-технические объекты, которые могут быть использованы при подготовке и совершении этих актов; выявлять нарушителей, а также подготовку к совершению или совершение этих актов путем постоянного непрерывного контроля информации, эксплуатационных и функциональных показателей технических средств обеспечения транспортной безопасности (подпункты 1, 2 и 8 пункта 7).
1.1. Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, по результатам внеплановой проверки соблюдения требований транспортной безопасности (в период с 1 по 14 марта 2018 года), проведенной в отношении АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад", выявлен ряд нарушений, в том числе отсутствие оснащения объекта транспортной инфраструктуры техническими средствами обеспечения безопасности, проведение досмотров лицами, не аттестованными в установленном порядке, нарушения работы охранных телевизионных систем и пропускного режима. На этом основании заместителем начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо- Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта 15 марта 2018 года составлен протокол о совершении предусмотренного частью 3 статьи 11.15_1 КоАП Российской Федерации правонарушения, выразившегося в умышленном неисполнении обществом, являющимся субъектом транспортной инфраструктуры, требований по обеспечению транспортной безопасности.
Постановлением судьи Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 28 мая 2018 года, оставленным без изменения вышестоящими судами (решение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2018 года, постановления заместителя председателя Санкт-Петербургского городского суда от 27 ноября 2018 года и судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2019 года), АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" признано виновным в правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 11.15_1 КоАП Российской Федерации, и ему назначен административный штраф в размере двухсот тысяч рублей. В обоснование вывода об умышленной вине общества суды указали, что оно является субъектом транспортной инфраструктуры и обязано соблюдать законодательство о транспортной безопасности; в деле не выявлены обстоятельства, которые препятствовали бы обществу принять все зависящие от него меры по организации исполнения требований по обеспечению транспортной безопасности; ранее оно уже привлекалось к административной ответственности за неисполнение этих требований, допущенное им по неосторожности (часть 1 данной статьи).
По мнению АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад", оспариваемые положения статей 2.1, 2.2 и 11.15_1 КоАП Российской Федерации противоречат статьям 10, 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 49, 71 (пункт "а") и 105 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку порождают в судебной практике неустранимую средствами толкования неопределенность, касающуюся вопроса о квалификации в качестве умышленного административного правонарушения действий (бездействия) юридического лица в виде неисполнения им требований по обеспечению транспортной безопасности и обусловленную тем, что такое правонарушение в соответствии с названной статьей Особенной части данного Кодекса может быть совершено как по неосторожности, так и умышленно. В жалобе также утверждается, что оспариваемая норма статьи 29.10 данного Кодекса в нарушение статей 45 (часть 1), 46 (часть 1), 47 (часть 1) и 52 Конституции Российской Федерации позволяет суду не раскрывать (не обосновывать) в постановлении о привлечении к административной ответственности, каким законом он руководствовался, признавая правомерность получения доказательств по делу об административном правонарушении.
Что касается статьи 12_2 Федерального закона "О транспортной безопасности", то ее содержание, как указано в жалобе, не отвечает критерию правовой определенности и не исключает принятия судом произвольных решений, а потому не соответствует статьям 10, 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 54 (часть 2) и 120 Конституции Российской Федерации. Оспариваемые же положения требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, общество считает принятыми Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, предоставленных ему названным Федеральным законом, и вследствие этого противоречащими статьям 15 (часть 2), 54 (часть 2), 114 (пункт "е" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе объединения граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл оспариваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе. Если же разрешение тех или иных вопросов, поставленных в жалобе, не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации либо если в отношении некоторых из оспариваемых законоположений жалоба не отвечает требованию допустимости, то он, по смыслу пунктов 1 и 2 статьи 43 и статьи 68 названного Федерального конституционного закона, обязан прекратить производство по такой жалобе в соответствующей части.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации одним из требований, предъявляемых к постановлению по делу об административном правонарушении, является необходимость указания в нем статьи данного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо оснований прекращения производства по делу. Приведенная норма направлена на защиту каждого, в отношении кого ведется производство по делу об административном правонарушении, от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности и не содержит неопределенности, допускающей ее истолкование в ином значении. Следовательно, она не может расцениваться как нарушающая конституционные права и свободы, а потому производство по жалобе АО "Пассажирский Порт Санкт- Петербург "Морской фасад" в части, касающейся проверки ее конституционности, подлежит прекращению.
Статья 12_2 Федерального закона "О транспортной безопасности", возлагающая на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков обязанности по проведению в целях обеспечения транспортной безопасности досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и собеседования, отвечает конституционно значимым задачам устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защиты частных и публичных интересов в этой сфере от актов незаконного вмешательства. Действуя в нормативном единстве с Правилами проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности (утверждены приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 июля 2015 года N 227), она не содержит неясности или противоречивости в отношении требований, установленных для субъектов транспортной инфраструктуры, а также порядка организации и осуществления мер, направленных на обеспечение транспортной безопасности. Соответственно, производство по жалобе в отношении этой нормы тоже должно быть прекращено.
Не могут быть предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации также подпункты 36, 37, 39, 45 пункта 5 и подпункты 1, 2, 8 пункта 7 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, поскольку общество усматривает их неконституционность только в том, что они изданы Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, предоставленных ему Федеральным законом "О транспортной безопасности". Однако разрешение вопроса о соответствии постановления Правительства Российской Федерации положениям федерального закона к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится и должно осуществляться Верховным Судом Российской Федерации в порядке административного нормоконтроля по правилам главы 21 КАС Российской Федерации, а значит, производство по жалобе и в этой части подлежит прекращению.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются часть 2 статьи 2.1, часть 1 статьи 2.2 и часть 3 статьи 11.15_1 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой на их основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос об административной ответственности юридического лица за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, совершенное умышленно.
2. В целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства законодатель не только вправе, но и обязан - соблюдая в рамках своих дискреционных полномочий требования необходимости и пропорциональности ограничений прав и свобод - прибегать к установлению юридической, в том числе административной, ответственности физических и юридических лиц, реализуя тем самым положения статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "а"), 72 (пункты "б", "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на высказанные им правовые позиции по вопросам законодательного регулирования оснований и условий юридической ответственности, подчеркивал важность оптимального баланса прав и свобод привлекаемого к ней индивида (юридического лица) и публичного интереса, состоящего в эффективной защите личности, общества и государства от правонарушений. Наступление административной ответственности возможно лишь за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются административными правонарушениями. Наличие состава такого правонарушения является необходимым основанием административной ответственности, а его системообразующие признаки, как и содержание конкретных составов, должны согласовываться с принципами демократического правового государства, включая принципы равенства всех перед законом и юридической справедливости. Любое административное правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе таким образом, чтобы исходя из его текста (если нужно, с помощью толкования, данного судами) каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своего поведения. Иное порождало бы противоречивую правоприменительную практику, ослабляющую гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (их объединений) от произвольного административного принуждения (постановления от 18 мая 2012 года N 12-П, от 14 июля 2015 года N 20-П, от 29 ноября 2016 года N 26-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П, от 14 июня 2018 года N 23-П, от 15 января 2019 года N 3-П и др.).
По смыслу статей 49, 50 и 64 Конституции Российской Федерации и в силу требований справедливости и соразмерности ответственности наличие вины выступает необходимым признаком состава правонарушения, а бремя ее доказывания возлагается, по общему правилу, на уполномоченные органы государства и их должностных лиц (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П, от 18 мая 2012 года N 12-П и др.). Вина в конституционном смысле - как универсальная категория для всех видов юридической ответственности и для всех субъектов права, включая физических и юридических лиц, - представляет собой основанные на характеристиках субъекта права пределы, в которых он может нести такую ответственность сообразно конституционным принципам равенства, справедливости и соразмерности. Определяя понятие вины (виновности) для разных субъектов права при установлении разных видов юридической ответственности, в частности административной, и конструируя составы правонарушений, законодатель обладает - в заданных указанными принципами границах - широкой дискрецией, в том числе вправе дифференцировать ответственность за конкретное противоправное действие (бездействие) с учетом характеристик (качественных и количественных) вины, однако обязан гарантировать определенность вводимого им регулирования, исключающую произвольность его применения и тем самым несоразмерное обременение привлекаемого к ответственности лица.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, закрепляя общие условия и основания административной ответственности, действующие для всех ее субъектов и всех составов административных правонарушений, предусматривает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в его пользу (части 1 и 4 статьи 1.5). Это лицо не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6). Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1).
Вместе с тем, поскольку субъектами административной ответственности признаются качественно разные субъекты права - как физические, так и юридические лица, постольку Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях конкретизирует реализацию общих принципов с учетом объективных признаков (характеристик) этих субъектов. Так, согласно части 2 статьи 2.1 данного Кодекса юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. В силу части 3 той же статьи назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Кроме того, части 1 и 2 статьи 2.10 данного Кодекса дополнительно (специально) устанавливают, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями его раздела II "Особенная часть" или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, а если в статьях его разделов I "Общие положения", III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", IV "Производство по делам об административных правонарушениях" и V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" не указано, что содержащиеся в этих статьях нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, такие нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, когда по смыслу они относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
Таким образом, определяя пределы, в которых несет административную ответственность юридическое лицо, законодатель хотя и не считает вину юридического лица тождественной вине лица физического или совокупной виновности нескольких физических лиц, тем не менее признает наличие связи между привлечением к административной ответственности юридического лица и виновными действиями (бездействием) физического лица, тем более что конечной целью наказания юридического лица со всей очевидностью является воздействие на волю и сознание связанных с ним физических лиц, с тем чтобы добиться частной превенции административных правонарушений.
Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (часть 1 статьи 2.2 КоАП Российской Федерации), а совершенным по неосторожности - если лицо предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2 той же статьи). Формулирование законодателем этих определений - традиция отечественного законотворчества, притом что зарубежный опыт допускает и отсутствие легальных дефиниций форм вины, поскольку данные понятия достаточно хорошо разработаны в правовой доктрине. Более того, с доктринальной точки зрения соответствующие определения вряд ли могут быть признаны отражающими характеристики форм вины исчерпывающим образом, что, однако, само по себе не свидетельствует о недостаточности их содержания.
