КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 января 2019 года N 3-П
По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "СПСР-ЭКСПРЕСС"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, с участием представителя ООО "СПСР-ЭКСПРЕСС" - адвоката С.В.Айдинова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П.Беспаловой, представителя Совета Федерации - председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО "СПСР-ЭКСПРЕСС". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации А.Г.Першутова, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций - О.П.Дубенского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно части 1 статьи 4.5 "Давность привлечения к административной ответственности" КоАП Российской Федерации постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а за некоторые нарушения законодательства Российской Федерации, в частности о защите прав потребителей, - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
Оспаривающее конституционность приведенного законоположения ООО "СПСР-ЭКСПРЕСС", осуществляющее на предпринимательской основе функции оператора почтовой связи, решениями Арбитражного суда города Москвы от 5 июня 2017 года, от 24 января 2018 года и от 26 февраля 2018 года за совершение административных правонарушений, выразившихся в превышении установленных сроков доставки и в утрате почтовых отправлений, на основании части 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации было привлечено к административной ответственности и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 30 тысяч рублей за каждое административное правонарушение. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2017 года и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2017 года решение Арбитражного суда города Москвы от 5 июня 2017 года оставлено без изменения, а жалобы ООО "СПСР-ЭКСПРЕСС" - без удовлетворения. Решения Арбитражного суда города Москвы от 24 января 2018 года и от 26 февраля 2018 года в вышестоящие судебные инстанции не обжаловались.
Принятые в отношении ООО "СПСР-ЭКСПРЕСС" решения Арбитражного суда города Москвы были вынесены на основании протоколов, составленных уполномоченными должностными лицами управлений Роскомнадзора по Центральному и Приволжскому федеральным округам: решение от 5 июня 2017 года - на основании протокола от 29 декабря 2016 года, решение от 24 января 2018 года - на основании протокола от 31 октября 2017 года, решение от 26 февраля 2018 года - на основании протокола от 15 июня 2017 года.
Не отрицая сами по себе факты нарушений требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), при оказании услуг почтовой связи, повлекшие привлечение к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации, ООО "СПСР-ЭКСПРЕСС" полагало, что Арбитражный суд города Москвы в силу истечения срока давности привлечения к ответственности, составляющего за такие административные правонарушения три месяца со дня их совершения, был обязан прекратить производство по всем возбужденным в отношении него делам об административных правонарушениях, как того требует пункт 6 части 1 статьи 24.5 данного Кодекса. Однако эти доводы не были приняты во внимание судами, которые, руководствуясь постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2010 года N 6971/10, разъяснившего, что нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой нарушение прав потребителей оказываемых лицензиатом услуг, обусловливает необходимость применения годичного срока давности привлечения к административной ответственности, пришли к следующему выводу: то обстоятельство, что совершенные ООО "СПСР-ЭКСПРЕСС" административные правонарушения, имея непосредственным объектом посягательства требования лицензионного законодательства, одновременно были сопряжены с нарушением прав потребителей, делает возможным применение срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации для нарушений законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей.
По мнению заявителя, часть 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации вступает в противоречие с принципом определенности правового регулирования, вытекающим из статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку, устанавливая годичный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, не называет конкретные составы административных правонарушений (статьи или части статей Особенной части данного Кодекса), относящиеся к нарушениям законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, что позволяет судам произвольно причислять к ним административное правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 14.1 данного Кодекса.
Таким образом, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", часть 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой, устанавливая, что постановление по делу об административном правонарушении, выразившемся в нарушении законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, она служит основанием для решения вопроса о возможности распространения указанного срока на случаи привлечения к административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 14.1 данного Кодекса.
2. Во исполнение взаимосвязанных предписаний статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "а"), 72 (пункт "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации федеральный законодатель в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства не только вправе, но и обязан - соблюдая в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий конституционные требования необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан (их объединений) - прибегать к установлению юридической, в том числе административной, ответственности физических и юридических лиц.
При законодательном регулировании оснований и условий административной ответственности, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, необходимо обеспечение оптимального баланса прав и свобод привлекаемого к ответственности индивида (юридического лица) и общего (публичного) интереса, состоящего в эффективной защите личности, общества и государства от административных правонарушений; наступление административной ответственности возможно лишь за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются административными правонарушениями; наличие состава административного правонарушения является непременным основанием административной ответственности, а его системообразующие признаки, как и содержание конкретных составов административных правонарушений, должны согласовываться с принципами демократического правового государства, включая принципы равенства всех перед законом и юридической справедливости; любое административное правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе таким образом, чтобы исходя из его текста - в случае необходимости с помощью толкования, данного судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, ослабляющая гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (их объединений) от произвольного административного принуждения (постановления от 18 мая 2012 года N 12-П, от 14 июля 2015 года N 20-П, от 29 ноября 2016 года N 26-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П, от 14 июня 2018 года N 23-П и др.).
3. Конституционные требования, предъявляемые к правовому регулированию ответственности за административные правонарушения, в полной мере распространяются и на сроки давности привлечения к административной ответственности, представляющие собой установленные законодательством об административных правонарушениях периоды, по истечении которых лица, совершившие административные правонарушения, не могут быть подвергнуты административному наказанию, притом что истечение срока давности привлечения к административной ответственности является одним из обстоятельств, исключающих возбуждение производства по конкретному делу об административном правонарушении или влекущих его прекращение (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации).
Соответственно, закрепляя сроки давности привлечения к административной ответственности и правила их исчисления в целях создания условий, необходимых, с одной стороны, для обеспечения неотвратимости административной ответственности, а с другой - для предотвращения неоправданно длительного нахождения совершивших административные правонарушения лиц, как физических, так и юридических, под угрозой возможности административного преследования и применения административного наказания (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года N 4-П), федеральный законодатель обязан проявлять надлежащую заботу о качестве устанавливаемых им правовых норм, с тем чтобы исключить их неоднозначную интерпретацию в правоприменительной практике.
3.1. Согласно статье 4.5 КоАП Российской Федерации постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а за некоторые виды административных правонарушений, указанные в данной норме, - по истечении одного года, двух, трех или шести лет со дня совершения административного правонарушения (часть 1); при длящемся административном правонарушении сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2); за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения (часть 3).
Как следует из приведенных законоположений, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях различает общие и специальные (особые), т.е. более продолжительные, сроки давности привлечения к административной ответственности, которые - за исключением случаев привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, - увязываются либо с отдельными видами нарушения законодательства Российской Федерации и таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕАЭС, либо с нарушениями конкретных статей или частей статей Особенной части данного Кодекса.
Определяя в статье 24.1 в качестве одной из задач производства по делам об административных правонарушениях своевременное выяснение обстоятельств каждого дела и его разрешение в соответствии с законом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях детально регулирует сроки производства по таким делам. В частности, согласно данному Кодексу протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения; в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (части 1 и 2 статьи 28.5); после составления протокола об административном правонарушении он в течение трех суток с момента составления направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении (часть 1 статьи 28.8); дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела; дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (части 1 и 1_1 статьи 29.6); в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц (часть 2 статьи 29.6).
Соблюдение перечисленных требований всеми субъектами административной юрисдикции, которым они адресованы, включая судей арбитражных судов (тем более что аналогичные сроки рассмотрения ими дел об административных правонарушениях продублированы частями 1 и 2 статьи 205 АПК Российской Федерации), позволяет обеспечить разрешение вопроса об административной ответственности, как правило, в общие сроки, установленные частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, т.е. не позднее двух месяцев со дня совершения (обнаружения) административного правонарушения, а в случае административного правонарушения, рассмотрение которого отнесено к компетенции судьи, - не позднее трех месяцев со дня его совершения (обнаружения).
Вместе с тем для выявления ряда административных правонарушений и лиц, их совершивших, а также для сбора доказательств, необходимых для полноценного выяснения обстоятельств каждого дела и правильного его разрешения (особенно если после возбуждения дела об административном правонарушении проводится административное расследование в соответствии со статьей 28.7 КоАП Российской Федерации), общего срока давности привлечения к административной ответственности не всегда бывает достаточно, в том числе вследствие того, что - помимо случаев удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства (часть 5 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации), - приостановление течения срока давности привлечения к административной ответственности не допускается.
3.2. Устанавливая в законодательстве об административных правонарушениях специальные (особые) сроки давности привлечения к административной ответственности, федеральный законодатель исходил из того, что эффективная реализация административной ответственности за некоторые виды административных правонарушений в силу их объективных особенностей требует значительных организационных, процессуальных и иных усилий, которые, в свою очередь, обусловливают целесообразность увеличения времени, необходимого для обеспечения неотвратимости административной ответственности за такие административные правонарушения. В силу этого наличие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях специальных (особых) сроков давности, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П, продиктовано интересами результативной защиты конституционно значимых ценностей и, следовательно, не может рассматриваться как не имеющее разумного оправдания и не согласующееся с принципами юридического равенства и справедливости (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
Что касается различия в критериях, используемых федеральным законодателем для выделения специальных (особых) сроков давности привлечения к административной ответственности, то с формально-юридической точки зрения их соотнесение с конкретными составами административных правонарушений (к чему склоняется заявитель по настоящему делу) или с определенными видами административного наказания предпочтительнее в том смысле, что, по сути, не оставляет места для неоднозначной правоприменительной трактовки соответствующих правил. Это, однако, не исключает возможность установления специальных (особых) сроков давности привлечения к административной ответственности в зависимости от вида нарушенного законодательства Российской Федерации (об охране здоровья, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рынке ценных бумаг, о пожарной безопасности, о бухгалтерском учете, о несостоятельности (банкротстве), о противодействии коррупции и др.), имея в виду, что ими охватываются все без исключения административные правонарушения, для которых родовым объектом посягательства являются общественные отношения, урегулированные соответствующим законодательством Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 2014 года N 2323-О).
Таким образом, закрепление специальных (особых) сроков давности привлечения к административной ответственности, производных от нарушения законодательства Российской Федерации того или иного вида, также не приводит к отступлению от вытекающего из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и равенства всех перед законом и судом требования определенности правового регулирования и как таковое не влечет за собой - при условии правильного установления в производстве по делу об административном правонарушении объекта противоправного посягательства, находящегося под защитой административно-деликтной нормы, - риска их произвольного истолкования и применения.
4. В соответствии с частью 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей, на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей, на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.
При определении объекта данного административного правонарушения необходимо учитывать, что предусматривающая ответственность за его совершение норма включена в главу 14 "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций" КоАП Российской Федерации, положениями которой охватываются нарушения различных видов законодательства Российской Федерации (лицензионного, антимонопольного, о защите прав потребителей, об экспортном контроле, организованных торгах, о рекламе, лотереях, банкротстве и т.д.), а следовательно, такое определение невозможно без выявления непосредственного объекта совершенного административно-противоправного деяния (действия, бездействия), т.е. без уяснения того, какие общественные отношения находятся под административно-правовой охраной части 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации.
4.1. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, устанавливая административную ответственность, федеральный законодатель в пределах доступной ему дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, в частности определять такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, исходя из положений федерального закона, регламентирующего отношения, которым противоправным деянием причиняется вред или создается угроза причинения вреда; принимая во внимание существенное влияние, которое могут оказывать на оценку общественной опасности административных правонарушений наступившие в результате их совершения негативные последствия, он вправе на основе разграничения формальных и материальных составов административных правонарушений дифференцировать описание признаков их объективной стороны в контексте причинения вреда - имущественного, организационного или иного - охраняемому объекту (постановления от 18 мая 2012 года N 12-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 8 апреля 2014 года N 10-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П и др.).
Анализ нормативного содержания части 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации свидетельствует, что объективная сторона предусмотренного ею административного правонарушения может выражаться в любых имевших место при осуществлении предпринимательской деятельности действиях (бездействии), нарушающих требования, которые установлены специальным разрешением (лицензией) и под которыми, как следует из Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (статья 2, пункт 7 статьи 3 и части 1 и 2 статьи 8), понимается совокупность требований, предъявляемых к созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и направленных на предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства. Указанные действия (бездействие) - во взаимосвязи с иными составообразующими признаками - служат основанием привлечения к административной ответственности за данное административное правонарушение безотносительно к характеру наступивших последствий (в частности, наличия или отсутствия нарушения прав конкретных потребителей).
Это означает, что установление административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации, направлено на административно-правовую охрану общественных отношений, регулируемых лицензионным законодательством. Соответственно, и привлечение к административной ответственности предполагается именно за нарушения требований или условий специального разрешения (лицензии), которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.
В то же время при квалификации противоправных действий (бездействия) по части 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации необходимо иметь в виду, что они могут не только являть собой формальное нарушение требований и условий специального разрешения (лицензии), но и одновременно затрагивать (ущемлять) права физических или юридических лиц, вовлеченных в соответствующую сферу предпринимательской деятельности. В частности, нарушение требований и условий, предъявляемых специальным разрешением (лицензией) к оказанию услуг почтовой связи, наряду с прямым (обязательным) объектом посягательства, т.е. лицензионными отношениями, может иметь и дополнительный (факультативный) объект административного правонарушения в виде индивидуальных прав лиц, являющихся пользователями таких услуг.
4.2. Услуги почтовой связи, согласно статье 16 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 176-ФЗ "О почтовой связи", оказываются операторами почтовой связи на договорной основе, предполагающей обязанность оператора по заданию отправителя переслать вверенное ему почтовое отправление или осуществить почтовый перевод денежных средств по указанному отправителем адресу и доставить (вручить) их адресату (часть первая), а равно обеспечить пересылку письменной корреспонденции пользователям услуг почтовой связи в контрольные сроки (часть вторая). Следовательно, превышение оператором почтовой связи установленных сроков доставки или, более того, утрата почтовых отправлений, адресатами или отправителями которых являются граждане, использующие почтовую связь для нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (личных, семейных и др.), порождают не только нарушение требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), но и нарушение прав потребителей услуг почтовой связи, что, по смыслу действующего регулирования, подразумевает возможность возложения на оператора почтовой связи административной или гражданско-правовой ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, как это предусмотрено статьей 43 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей".
С учетом этого, если осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), повлекло за собой нарушение прав потребителей, виновные лица могут быть привлечены к ответственности по статье 14.4 "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований" КоАП Российской Федерации, предусматривающей наложение административного штрафа на граждан в размере от одной до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех до десяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от десяти до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати до тридцати тысяч рублей (часть 1), а при повторном совершении соответствующего административного правонарушения - административного штрафа на граждан в размере от двух до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от семи до пятнадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до одного года; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пятнадцати до тридцати тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения либо без таковой; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения либо без таковой (часть 2). В этом случае постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 14.4 КоАП Российской Федерации, может быть, как это прямо оговорено частью 1 статьи 4.5 данного Кодекса, вынесено не позднее одного года со дня его совершения (обнаружения).
Если же нарушение требований и условий, предъявляемых к осуществлению предпринимательской деятельности специальным разрешением (лицензией), повлекшее нарушение прав потребителей, квалифицируется правоприменителями, в том числе судами, по части 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации, юридически это означает не что иное, как вменение в вину лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, нарушения лицензионного законодательства Российской Федерации, что в рамках действующего правового регулирования исключает возможность распространения на него специального (особого) срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 данного Кодекса за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей.
