КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 5 декабря 2019 года N 3273-О

По жалобе граждан Касимова Ирика Наильевича, Мухаметзяновой Наили Фавасимовны и Хадеева Алексея Эдуардовича, а также товарищества собственников жилья "Мирный" на нарушение конституционных прав и свобод абзацем двадцать вторым части 1 статьи 2, пунктом 25 части 1 статьи 16, пунктом 3 части 2 статьи 45_1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 7 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и пунктом 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Г.А.Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы граждан И.Н.Касимова, Н.Ф.Мухаметзяновой и А.Э.Хадеева, а также ТСЖ "Мирный",

установил:

1. Граждане И.Н.Касимов, Н.Ф.Мухаметзянова и А.Э.Хадеев, а также ТСЖ "Мирный" оспаривают конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

абзаца двадцать второго (ошибочно указанного в жалобе как абзац 21) части 1 статьи 2, согласно которому правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения;

пункта 25 части 1 статьи 16, в соответствии с которым к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа;

пункта 3 части 2 статьи 45_1, устанавливающего, что правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ.

Кроме того, заявители просят признать противоречащими Конституции Российской Федерации:

часть 7 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающую, что порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации;

пункт 2 статьи 209 ГК Российской Федерации, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

1.1. Как следует из представленных материалов, Н.Ф.Мухаметзянова и И.Н.Касимов (индивидуальные предприниматели, являющиеся владельцами нестационарных торговых объектов, размещенных на арендованных ими земельных участках), А.Э.Хадеев (участник общей собственности на земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом) и ТСЖ "Мирный" (осуществлявшее сдачу в аренду части находящегося в его управлении земельного участка для размещения нестационарных торговых объектов) в числе прочих заявителей обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 4.1.12 Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 29 января 2008 года N 4 (действовавших в редакции решения данной Думы от 27 марта 2018 года N 45), в той части, в какой он запрещает размещать на территории города Перми нестационарные торговые объекты на придомовых территориях, а также на территории ближе 15 метров от фасадов и окон зданий, за исключением случаев, установленных действующим законодательством.

Решением Пермского краевого суда от 6 июля 2018 года административные исковые требования удовлетворены, подпункт 4.1.12 Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми признан недействующим со дня его принятия. Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из того, что, установив запрет на размещение нестационарных объектов на придомовых территориях, Пермская городская Дума вышла за пределы своих полномочий, определенных Федеральным законом "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2018 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано. При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что вопросы размещения нестационарных торговых объектов - как элементов благоустройства территории - по смыслу Градостроительного кодекса Российской Федерации могли быть урегулированы именно правилами благоустройства территории муниципального образования.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 мая 2019 года заявителям отказано в передаче надзорной жалобы на указанное апелляционное определение для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации.

1.2. По мнению заявителей, оспариваемые законоположения противоречат статьям 1 (часть 1), 2, 7 (часть 1), 8, 12, 34, 35 (часть 1), 36 (часть 1), 40 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункты "в", "ж", "о"), 72 (часть 1, пункты "б", "в", "к"), 76 (части 1 и 2), 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку в силу неопределенности своего содержания и по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они позволяют органам местного самоуправления городского округа устанавливать в правилах благоустройства территории муниципального образования дополнительный, по сравнению с федеральным законодательством, запрет на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в частной собственности. Тем самым, как они полагают, данные нормы препятствуют собственникам помещений в многоквартирном доме извлекать доход при предоставлении части соответствующего земельного участка в аренду и одновременно лишают хозяйствующих субъектов возможности осуществлять на таких участках торговую деятельность, а также ведут к неправомерному ограничению конкуренции.

2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 34, часть 1; статья 35, часть 2). При этом в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также установление правовых основ единого рынка и гражданское законодательство (статья 71, пункты "в", "ж", "о", Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 17, часть 3; статья 36, часть 2, Конституции Российской Федерации). Это соотносится с конституционными обязанностями каждого сохранять природу и окружающую среду (статья 58 Конституции Российской Федерации), а также заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (статья 44, часть 3, Конституции Российской Федерации).

В силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, в том числе правомочия собственника земельного участка, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Следовательно, правовое регулирование, осуществляемое в том числе в сфере благоустройства территории муниципального образования, - если оно сопряжено с ограничением права частной собственности и отдельных составляющих его правомочий - должно, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, отвечать вытекающим из статей 17 (часть 3), 19 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требованиям об ограничении конституционных прав и свобод только на основе федерального закона, справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), не иметь обратной силы и не затрагивать само существо данного конституционного права (постановления от 16 июля 2008 года N 9-П, от 31 января 2011 года N 1-П, от 12 мая 2011 года N 7-П и др.).

2.1. Содержащиеся в абзаце двадцать втором части 1 статьи 2, пункте 25 части 1 статьи 16 и пункте 3 части 2 статьи 45_1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положения в их взаимосвязи устанавливают, что принимаемые органами местного самоуправления правила благоустройства территории муниципального образования включают в том числе требования к размещению элементов благоустройства. При этом действующим законодательством к элементам благоустройства отнесены и нестационарные торговые объекты (пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 6 статьи 2 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также пункты 1.4 и 6.10.2 Методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр).

Наделение органов местного самоуправления полномочием по принятию нормативных правовых актов, устанавливающих требования к размещению таких элементов благоустройства, как нестационарные торговые объекты, само по себе согласуется с положениями пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 2 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", по смыслу которых к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в частности, создание условий для обеспечения жителей муниципальных, городских округов услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, и не противоречит конституционной природе местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и предназначенного для решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 года N 15-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2011 года N 1808-О-О и др.). Более того, наделение органов местного самоуправления указанным полномочием соотносится также и с нормой пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации о благоустройстве территории, под которым понимается в том числе деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования.

Кроме того, предусмотренное положением пункта 1 статьи 5_1 названного Кодекса в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам правил благоустройства территорий направлено на обеспечение легитимности принимаемых органами местного самоуправления решений. Как установлено судебными актами, принятыми по делу с участием заявителей, для обсуждения проекта решения Пермской городской Думы "О внесении изменений Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми", в том числе по предлагаемой редакции пункта 4.1.12 данных Правил, впоследствии оспоренного в суде общей юрисдикции, также проводились публичные слушания, в ходе которых была предоставлена возможность заинтересованным лицам представить свои предложения.

2.2. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая ранее вопрос о выборе органами местного самоуправления мест для размещения таких нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, указывал на необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования; а также что органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства (Определение от 29 января 2015 года N 225-О). Приведенная правовая позиция общего характера сохраняет свою силу и имеет ориентирующее значение также при решении вопроса о размещении нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в частной собственности.

3. Из положений пункта 2 статьи 209 во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 260 ГК Российской Федерации следует, что собственники земельного участка - если он не исключен из оборота или не ограничен в обороте - вправе по своему усмотрению совершать в отношении него любые действия (в том числе сдавать в аренду), не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Земельный кодекс Российской Федерации также предусматривает возможность для собственников земельных участков свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, если это не наносит ущерб окружающей среде, в том числе право возводить здания и сооружения (подпункт 4 пункта 1 статьи 1 и статья 40).

С указанными нормами соотносятся и положения Жилищного кодекса Российской Федерации, закрепляющие, что объекты общего имущества в многоквартирном доме, в число которых входит земельный участок, могут быть переданы в пользование иным лицам в случае, если это не нарушает права и законные интересы граждан и юридических лиц (пункт 4 части 1 и часть 4 статьи 36), к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме относится принятие решений о благоустройстве земельного участка, в том числе о размещении элементов благоустройства на указанном земельном участке, и о предоставлении в пользование общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме иным лицам (пункты 2_1 и 3 части 2 статьи 44). Соответствующие полномочия собственника земельного участка по размещению и использованию нестационарных торговых объектов предусмотрены, в частности, и положениями части 7 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" о том, что порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящемся в частной собственности, устанавливается собственником этого земельного участка. Принятие собственником решений по данному вопросу является одним из способов распоряжения земельным участком.

Исходя из этого и учитывая позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в ряде решений (в том числе применительно к отдельным аспектам жилищных правоотношений), согласно которой пункт 2 статьи 209 ГК Российской Федерации конкретизирует гарантии, предусмотренные статьей 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, и направлен на защиту прав собственника (определения от 22 декабря 2015 года N 2934-О, от 17 июля 2018 года N 1734-О и др.), собственники помещений в многоквартирном доме, реализуя правомочие, закрепленное данной нормой Гражданского кодекса Российской Федерации, по общему правилу, вправе предоставлять принадлежащий им земельный участок (его часть) для размещения нестационарных торговых объектов.

При этом размещение таких объектов не должно нарушать интересы иных лиц и противоречить требованиям нормативных актов, принятых правотворческими органами в пределах их компетенции. Так, указанное распоряжение земельными участками должно осуществляться с учетом установленных обязанностей соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, а также требование об использовании земельных участков в соответствии с их целевым назначением (подпункт 8 пункта 1 статьи 1, статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 260 ГК Российской Федерации).

Как следует из положений пункта 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, земельный участок, принадлежащий в качестве общего имущества на праве долевой собственности собственникам помещений в многоквартирном доме, предназначен прежде всего для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома, в том числе за счет озеленения этого участка. Соответственно, торговая деятельность, будучи дополнительным (факультативным) видом использования такого участка, допустима лишь как дополнение к основным видам благоустройства придомовой территории, непосредственно направленным на удовлетворение потребностей граждан в жилищной сфере и в комфортной среде обитания (озеленение, организация мест для отдыха и т.д.), и не может подменять данные виды или препятствовать их осуществлению.

3.1. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляя в абзаце двадцать втором части 1 статьи 2 понятие правил благоустройства, исходит из того, что требования к благоустройству и элементам благоустройства устанавливаются не произвольно, а на основе федерального законодательства, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Такие обязательные требования - учитывая предусмотренное пунктом 7 статьи 3 ГК Российской Федерации полномочие федеральных органов исполнительной власти издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных данным Кодексом, другими законами и иными правовыми актами, - могут содержаться в том числе в санитарно-эпидемиологических правилах и гигиенических нормативах, являющихся обязательными для всех органов и лиц (статья 1, пункт 1 статьи 2 и пункт 3 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), включая и органы местного самоуправления.

При этом, принимая во внимание позицию Пленума Верховного Суда Российской Федерации, сформулированную им в пункте 28 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", по смыслу которой воспроизведение в муниципальном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности такого муниципального акта, возможность отражения в правилах благоустройства территории муниципального образования установленных на федеральном уровне санитарно-эпидемиологических требований, поскольку при этом дополнительно не ограничиваются права и законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме, хозяйствующих субъектов, иных лиц, также не может рассматриваться как неправомерная, в том числе противоречащая конституционным требованиям в сфере разграничения предметов ведения, в частности, о том, что гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "о", Конституции Российской Федерации).

В случае же предполагаемого нарушения правилами благоустройства территории муниципального образования прав и законных интересов граждан и юридических лиц не исключается возможность судебной проверки таких правил на соответствие федеральному законодательству, иным нормативным правовым актам как по содержанию, так и с точки зрения соблюдения требований нормативного правового акта, устанавливающего полномочия издавшего их органа (часть 8 статьи 213 КАС Российской Федерации). При этом данное право на обращение в суд заявители реализовали.

Таким образом, отношения в сфере благоустройства имеют комплексный, межотраслевой характер, в связи с чем соответствующие правовые нормы закреплены в земельном, градостроительном законодательстве, а также в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, экологической и пожарной безопасности. Вместе с тем решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления городского округа, по сути, неограниченных регулятивных полномочий.

4. Для обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации, развития торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров, обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, а также разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности принят Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (часть 2 статьи 1).

Согласно названному Федерального закону органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 3), а равно осуществлять муниципальный контроль в области торговой деятельности (пункт 4 части 1 статьи 4).

Находящиеся во взаимосвязи с указанными правовыми нормами положения части 7 статьи 10 данного Федерального закона по их буквальному смыслу и в системной связи с общедозволительными нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 1, 9, 209, 260 и др.), Земельного кодекса Российской Федерации (статья 40) и Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 36) не предполагают возможности для органов местного самоуправления, вопреки их конституционному предназначению и конституционному разграничению компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в сфере регулирования имущественных правоотношений, самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества, вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, создавая тем самым произвольные препятствия для осуществления законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственника (участников долевой собственности) распоряжаться своим имуществом (статья 34; статья 35; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).