КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 декабря 2011 года N 1808-О-О
По жалобе гражданина Родионова Николая Александровича на нарушение его конституционных прав положениями части 6 статьи 2, части 2_1 статьи 3, статьи 13 Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае", пункта 3 статьи 32, пункта 2_1 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункта 2 статьи 3, пункта 5_1 статьи 25 Федерального закона "О политических партиях"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Л.М.Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Н.А.Родионова,
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Н.А.Родионов оспаривает конституционность положений части 6 статьи 2, части 2_1 статьи 3 и статьи 13 Закона Ставропольского края от 26 июня 2008 года N 37-кз "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае" (в редакции Закона Ставропольского края от 12 мая 2010 года N 28-кз) в системной связи с положениями пункта 3 статьи 32 и пункта 2_1 статьи 35 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункта 2 статьи 3 и пункта 5_1 статьи 25 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях".
1.1. Закон Ставропольского края от 26 июня 2008 года N 37-кз "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае" в редакции Закона Ставропольского края от 12 мая 2010 года N 28-кз предусматривал, что:
выборы в органы местного самоуправления в Ставропольском крае проводятся по единому избирательному округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования; допущенными к распределению депутатских мандатов признаются зарегистрированные по единому избирательному округу списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и за эти списки в совокупности было подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (часть 6 статьи 2);
уставом городского поселения с численностью избирателей до 50 тысяч включительно определяется избирательная система, применяемая при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования, установленная либо частью 1 (мажоритарная система по одномандатным избирательным округам), либо частью 2 (мажоритарная система по многомандатным избирательным округам), либо частью 3 статьи 2 (мажоритарная система по одномандатным и многомандатным избирательным округам) данного Закона; если уставом городского поселения такая избирательная система не определена, то при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования применяется избирательная система, установленная частью 1 статьи 2 (мажоритарная система по одномандатным избирательным округам) данного Закона (часть 2 статьи 3);
уставом городского поселения с численностью избирателей свыше 50 тысяч определяется избирательная система, применяемая при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования, установленная либо частью 5 (пропорциональная система с процентным барьером, равным 7 процентам), либо частью 6 статьи 2 (пропорциональная система с процентным барьером, равным 5 процентам) данного Закона; если уставом городского поселения такая избирательная система не определена, то при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования применяется избирательная система, установленная частью 6 статьи 2 (пропорциональная с процентным барьером, равным 5 процентам) данного Закона (часть 2_1 статьи 3);
каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом избирательного объединения, не позднее чем через 3 дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов вправе обратиться в любое общественное объединение, которое в соответствии с Федеральным законом является избирательным объединением, устав которого предусматривает участие в выборах, и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, с предложением включить его в список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением; в случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами избирательного объединения она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) избирательного объединения при решении вопросов, связанных с участием избирательного объединения в выборах (часть 1 статьи 13);
отсутствие обращений, предусмотренных частью 1 данной статьи, не препятствует принятию избирательным объединением по собственной инициативе и в соответствии с его уставом решения о включении гражданина Российской Федерации, не являющегося членом данного избирательного объединения, в выдвигаемый им список кандидатов при наличии письменного заявления этого гражданина о согласии баллотироваться в составе списка кандидатов этого избирательного объединения (часть 2 статьи 13).
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что:
выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено политической партией, имеющей в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, либо ее региональным отделением или иным структурным подразделением, имеющими в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня (пункт 3 статьи 32);
на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями; включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О политических партиях" (пункт 2_1 статьи 35).
Федеральный закон "О политических партиях" закрепляет, что:
политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; в политической партии с 1 января 2010 года до 1 января 2012 года должно состоять не менее сорока пяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов политической партии в соответствии с пунктом 6 статьи 23 данного Федерального закона; в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот членов политической партии (пункт 2 статьи 3);
при решении политической партией, которая создала объединение или союз с иным общественным объединением, ее региональным отделением или иным структурным подразделением вопросов, связанных с формированием списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, такая политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение обязаны включать в списки кандидатов кандидатуры, предложенные этим общественным объединением или его соответствующим структурным подразделением; число кандидатур, включенных в список кандидатов по предложению указанного общественного объединения или его структурного подразделения, может составлять не более 15 процентов от числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов; общественное объединение или его соответствующее структурное подразделение вправе обратиться к выдвигающим список кандидатов политической партии, ее региональному отделению или иному структурному подразделению, действующему на территории соответствующего муниципального образования, с предложением о включении кандидатур в этот список не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов (пункт 5_1 статьи 25).
Как следует из представленных материалов, Уставом города Минеральные Воды Минераловодского района Ставропольского края (численность населения 76,4 тыс.чел.) в редакции от 30 июня 2010 года, принятой в соответствии с частью 2_1 статьи 3 Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае", закреплено, что выборы депутатов Минераловодской городской Думы (24 депутата) проводятся по единому избирательному округу, границы которого совпадают с границами города; допущенными к распределению депутатских мандатов признаются зарегистрированные по единому избирательному округу списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и за списки в совокупности было подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (абзац второй части 1 статьи 12).
Решение о проведении выборов депутатов представительного органа - Минераловодской городской Думы второго созыва - было принято Минераловодской городской Думой первого созыва 16 июля 2010 года; выборы состоялись 10 октября 2010 года.
Н.А.Родионову решением избирательной комиссии муниципального образования "Город Минеральные Воды" от 6 августа 2010 года в регистрации кандидатом в депутаты Минераловодской городской Думы второго созыва было отказано со ссылкой на подпункты "б", "в_1", "в_2" пункта 24 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поскольку заявитель - в нарушение действующей в муниципальном образовании города Минеральные Воды избирательной системы - выдвинул свою кандидатуру без указания порядка выдвижения, что не предусмотрено данным Федеральным законом и Уставом города Минеральные Воды.
Определением Минераловодского городского суда от 16 сентября 2010 года дело по заявлению Н.А.Родионова о признании недействующими положений статьи 12 Устава города Минеральные Воды, предусматривающих избрание депутатов по правилам пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов, как противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству, было прекращено со ссылкой на статью 220 и пункт 1 части первой статьи 134 ГПК Российской Федерации, ввиду неподведомственности обращения суду общей юрисдикции.
По мнению заявителя, оспариваемые им законоположения противоречат статьям 3, 12, 19, 30, 32, 55 и 130 Конституции Российской Федерации, поскольку допускают возможность применения только пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в представительные органы городских поселений с численностью избирателей свыше 50 тыс.чел., а также поскольку ими не предусмотрено в качестве гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами избирательных объединений и политических партий, право на самовыдвижение.
1.2. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, если она отвечает критериям допустимости, установленным статьей 97 названного Федерального конституционного закона, а именно если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан и применен в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде.
Поскольку положения статьи 13 Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае" в деле Н.А.Родионова не применялись, в силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в этой части его жалоба не является допустимой.
2. Определяя способы и условия реализации гражданами Российской Федерации гарантированного им Конституцией Российской Федерации права участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, включая право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, законодатель - в силу требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации - не вправе допускать необоснованных ограничений и искажения самой сути этих прав, с тем чтобы они не утратили свое реальное содержание. Вместе с тем, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19, 32, 130, 131 и 132, он обладает дискрецией в выборе соответствующих механизмов, средств и методов, определяемой, в частности, историческими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития страны (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года N 7-П), что позволяет ему при регламентации избирательных процедур принять решение, от которого зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной.
2.1. Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, подлежащим учету в законотворческой и правоприменительной практике, использование на муниципальных выборах различных видов избирательных систем, включая пропорциональную, само по себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не противоречит Конституции Российской Федерации и совместимо с соответствующими общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе закрепленными Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 25), а также Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, согласно пункту 3 статьи 1 которой право гражданина избирать и быть избранным закрепляется в конституции и (или) законах, а законодательное регулирование порядка выборов (избирательные системы) не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер.
При этом законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и предназначенного для осуществления совместной, под свою ответственность деятельности граждан на территории муниципального образования и решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций.
Конкретизируя соответствующие положения Конституции Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовые, территориальные, организационные и экономические основы его организации, в рамках которых устанавливаются и правовые основы проведения муниципальных выборов, включая возможность использования той или иной избирательной системы.
В силу части 3 статьи 23 названного Федерального закона федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации закрепляются гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов, при этом на законодателя субъекта Российской Федерации возлагается установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядка их применения, выбор же оптимальной избирательной системы для конкретного муниципального образования и ее закрепление в уставе данного муниципального образования осуществляются самим местным сообществом.
По смыслу приведенных законоположений, реализация определенных ими регулятивных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких (альтернативных) видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему и указывают ее в своих уставах.
При этом решение законодателя субъекта Российской Федерации во всяком случае должно быть обоснованным и учитывать объективные обстоятельства, влияющие на формирование и развитие муниципальных отношений, что и при отсутствии соответствующего прямого предписания в части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 года N 38-ФЗ) предполагает возможность закрепления в законе субъекта Российской Федерации условий, предопределяющих выбор муниципальным образованием той или иной избирательной системы, таких, например, как вид муниципального образования, численность избирателей, число депутатских мандатов, которые должны быть замещены в соответствии с требованиями конкретной избирательной системы.
Такое законодательное регулирование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 7 июля 2011 года N 15-П, основанное на конституционном разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и не исключающее возможность применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы, призвано обеспечивать надлежащие условия для реализации конституционных избирательных прав граждан и в то же время гарантировать муниципальному образованию возможность самостоятельно выбрать наиболее предпочтительный для него вид избирательной системы из числа установленных в законе субъекта Российской Федерации (при том что этому выбору обязательно должно предшествовать выявление мнения населения).
Поскольку в системе действующего правового регулирования при проведении выборов с применением пропорциональной избирательной системы выдвигать списки кандидатов могут исключительно политические партии, формируемые на общефедеральном уровне, частью 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляется правомочие субъектов Российской Федерации устанавливать возможность проведения выборов в органы местного самоуправления на основе не только пропорциональной, но и мажоритарной и смешанной избирательных систем, что отвечает природе местного самоуправления и позволяет учитывать многообразие видов муниципальных образований и различия между муниципальными образованиями одного вида, прежде всего обусловленные численностью населения и, соответственно, числом депутатов представительного органа.
Исходя из того, что применение правил пропорциональной избирательной системы для формирования представительного органа муниципального образования с небольшим числом депутатов, например сельского поселения с малочисленным населением, не исключает получение недостоверных результатов, искажение волеизъявления избирателей, потерю или фактическую передачу голосов между списками кандидатов, что может поставить под сомнение легитимность сформированного в таких условиях выборного органа публичной власти, Конституционный Суд Российской Федерации в указанном Постановлении зафиксировал обязанность федерального законодателя установить обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений, исходя из числа распределяемых мандатов.
2.2. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации то обстоятельство, что беспартийные граждане в случае применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы не обладают правом самовыдвижения, не ставит их в неравное положение с гражданами, являющимися членами политических партий, которые в таком случае также не обладают правом самовыдвижения. Поскольку право участвовать в выдвижении кандидатов и списков кандидатов входит в нормативное содержание избирательных прав граждан (подпункт 28 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), при пропорциональной избирательной системе за всеми гражданами - как беспартийными, так и членами политических партий - признается право в установленном законом порядке инициировать включение своей кандидатуры в список кандидатов.
Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, также выраженная в Постановлении от 7 июля 2011 года N 15-П и сохраняющая свою силу, применима и к выборам в представительные органы городских поселений.
3. Закон Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае", согласно его статьям 1, 2 и 3, регулирует отдельные вопросы проведения выборов в органы местного самоуправления на территории Ставропольского края в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьей 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе закрепляет виды избирательных систем и условия и порядок их применения.
Статья 3 названного Закона Законом Ставропольского края от 12 мая 2010 года N 28-кз "О внесении изменений в статью 3 Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае" была дополнена пунктом 2_1, которым предписывалось установление в уставе городского поселения с численностью избирателей свыше 50 тыс.чел. пропорциональной избирательной системы, определенной либо частью 5, либо частью 6 статьи 2 данного Закона (отличающихся условиями признания списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов, соответственно с 7-процентным или 5-процентным барьером). Именно данное законоположение послужило основанием для внесения 30 июня 2010 года изменений в Устав города Минеральные Воды, когда была выбрана избирательная система, определенная частью 6 статьи 2 Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае".
Впоследствии Законом Ставропольского края от 7 июля 2011 года N 58-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае" часть 6 его статьи 2 была признана утратившей силу с 23 июля 2011 года, а оспариваемые заявителем положения части 2_1 его статьи 3 изложены в новой редакции, согласно которой уставом городского поселения с численностью 20 и более депутатов представительного органа определяется избирательная система, применяемая при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования, установленная либо частью 1 (мажоритарная), либо частью 5 (пропорциональная), либо частью 7 (смешанная) статьи 2 данного Закона. Иными словами, действующие в настоящее время положения части 2_1 статьи 3, в отличие от оспариваемых положений, предусматривают возможность выбора в городском поселении с численностью 20 и более депутатов представительного органа одного из видов избирательной системы - мажоритарной, пропорциональной или смешанной.
Следовательно, неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых положений статей 2 и 3 Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае" устранена самим законодателем Ставропольского края.
Поскольку, таким образом, рассмотрение вопроса о конституционности оспариваемых норм Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае" в настоящее время (при утрате ими юридической силы) не может оказать непосредственного воздействия на правоотношения, регулируемые избирательным законодательством Ставропольского края, производство по жалобе Н.А.Родионова в указанной части подлежит прекращению в силу части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
4. По смыслу пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", проведение публичных слушаний по проекту устава муниципального образования, а также проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, является обязательным, предоставляет каждому, кого может затронуть предполагаемое решение (правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам), возможность участвовать в его обсуждении - независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям - и имеет целью выявление коллективного мнения социума либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих коллективный, а не индивидуальный характер.
Публичные слушания относятся к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права гражданина на местное самоуправление, в том числе и учет мнения населения в процессе избрания представительным органом муниципального образования избирательной системы в соответствии с законом, устанавливающим условия применения того или иного вида избирательной системы, в частности в зависимости от численности избирателей или от численности депутатов.
