КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 января 2018 года N 3-П


По делу о проверке конституционности части 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" и статьи 20 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование" в связи с запросом Арбитражного суда города Москвы и жалобой общества с ограниченной ответственностью "Проект"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктами 3 и 3_1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" и статьи 20 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование".

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Арбитражного суда города Москвы и жалоба ООО "Проект". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Поскольку запрос Арбитражного суда города Москвы и жалоба ООО "Проект" касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно части 1 статьи 46 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" непредставление плательщиком страховых взносов в установленный данным Федеральным законом срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в орган контроля за уплатой страховых взносов по месту учета влечет взыскание штрафа в размере 5 процентов суммы страховых взносов, начисленной к уплате за последние три месяца отчетного (расчетного) периода, за каждый полный или неполный месяц со дня, установленного для его представления, но не более 30 процентов указанной суммы и не менее 1000 рублей. Названный Федеральный закон утратил силу с 1 января 2017 года в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 года N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование" (далее - Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 250-ФЗ), в соответствии со статьей 20 которого контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, подлежащих уплате за отчетные (расчетные) периоды, истекшие до 1 января 2017 года, осуществляется соответствующими органами Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации в порядке, действовавшем до дня вступления в силу данного Федерального закона.

1.1. В производстве Арбитражного суда города Москвы находится дело о признании недействительным решения Главного управления Пенсионного фонда Российской Федерации N 10 по городу Москве и Московской области от 26 января 2017 года о привлечении плательщика страховых взносов, уплатившего страховые взносы в срок в полном объеме, к ответственности в виде штрафа на основании части 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации за периоды, истекшие до 1 января 2017 года.

Арбитражный суд города Москвы, установив, что указанное решение было вынесено после утраты силы Федеральном законом "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", и придя к выводу о том, что подлежащая применению в данном деле статья 20 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 250-ФЗ противоречит статье 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет привлекать к ответственности, предусмотренной Федеральным законом "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", участников правоотношений по уплате страховых взносов за периоды, предшествовавшие 1 января 2017 года, на основании закона, утратившего свою силу до момента принятия соответствующего решения, при наличии в новом законодательном регулировании сходных, но не полностью аналогичных мер ответственности, определением от 22 июня 2017 года приостановил производство по рассматриваемому делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данной статьи.

1.2. Решением Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Пскове и Псковском районе Псковской области (межрайонного) от 13 января 2017 года ООО "Проект", уплатившее страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации в срок в полном объеме, было привлечено к предусмотренной частью 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" ответственности в виде штрафа за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Арбитражный суд Псковской области решением от 13 июня 2017 года требование ООО "Проект" о признании этого решения недействительным удовлетворил частично, снизив размер штрафа с учетом смягчающих обстоятельств (в том числе с учетом отсутствия у плательщика страховых взносов задолженности по страховым взносам и совершения правонарушения впервые) и указав на отсутствие оснований для непривлечения ООО "Проект" к ответственности за совершенное правонарушение.

Нарушение частью 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" и статьей 20 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 250-ФЗ прав, гарантированных статьями 2, 6 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 17 (часть 1), 19 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (часть 1), 49 (часть 1) и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, ООО "Проект" усматривает в том, что они допускают привлечение после 1 января 2017 года плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации к ответственности на основании нормы, утратившей силу с указанной даты, в то время как с этой даты к ним должны применяться нормы Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие возможность более мягкого наказания за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации в случае отсутствия задолженности по уплате таких взносов.

1.3. Как следует из статей 3 и 36, пункта 4 статьи 43, статей 74, 96, 97, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам объединений граждан на нарушение конституционных прав и свобод законом и по запросам судов проверяет конституционность закона или отдельных его положений в той части, в какой они были применены или подлежат применению в конкретном деле, оценивая как буквальный смысл этих положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой, и учитывая их место в системе правовых норм; если правовой акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда акт продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия.

Хотя часть 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" утратила силу с 1 января 2017 года (пункт 5 статьи 18 и статья 24 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 250-ФЗ), уполномоченные органы продолжают применять содержащееся в ней законоположение (со ссылкой на статью 20 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 250-Федерального закона*) к отношениям, возникшим до указанной даты, а потому производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности части 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", не подлежит прекращению.

________________

* Текст документа соответствует оригиналу. - Примечание изготовителя базы данных.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются часть 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" и статья 20 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 250-ФЗ - постольку, поскольку на их основании решается вопрос о привлечении с 1 января 2017 года плательщиков страховых взносов к ответственности за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, подлежащим уплате за отчетные (расчетные) периоды, истекшие до 1 января 2017 года.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей конституционной обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 1 и 2; статья 55, часть 3), предъявляет тем самым особые требования к качеству законов, опосредующих взаимоотношения граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) с публичной властью, в частности устанавливающих ограничения прав и свобод и меры юридической ответственности граждан, их объединений за совершение правонарушений, в том числе в части действия таких законов во времени.

Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, согласно статье 54 Конституции Российской Федерации обратной силы не имеет; никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон. Данные правила, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов; принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть - исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния - механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от вынесения юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2006 года N 4-П и от 14 июля 2015 года N 20-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2001 года N 1-О, от 10 октября 2013 года N 1485-О, от 21 ноября 2013 года N 1903-О и др.).

Следовательно, если деяние продолжает оставаться противоправным и наказуемым, правовая норма, закреплявшая конкретный состав соответствующего правонарушения, может применяться и после утраты силы законом, ее содержавшим, к деяниям, совершенным во время действия этого закона, но только если предусмотренная ею ответственность мягче, чем закрепленная положением, устанавливающим в настоящее время ответственность за то же деяние, или равна ей, и во всяком случае только в пределах установленного законом срока давности привлечения к ответственности за соответствующее правонарушение.

При установлении и изменении составов правонарушений и мер ответственности за их совершение федеральный законодатель, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, связан вытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериями пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированный статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом, означающий, помимо прочего, что любое правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста нормы (в случае необходимости - с помощью толкования, данного ей судами) каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия); в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений от произвольного юрисдикционного преследования и наказания (постановления от 25 февраля 2014 года N 4-П, от 14 июля 2015 года N 20-П и др.).

3. Конституция Российской Федерации, провозглашая целью политики России как правового демократического и социального государства создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1), предусматривает, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, часть 2); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (статья 39, части 1 и 2).

Одним из важнейших средств реализации указанных гарантий является обязательное страхование, включающее систему страховых взносов - обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, взимаемых с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения реализации прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по соответствующему виду обязательного социального страхования, а также взносов, взимаемых с организаций в целях дополнительного социального обеспечения отдельных категорий физических лиц (пункт 3 статьи 8 Налогового кодекса Российской Федерации).

В обеспечение исполнения плательщиками страховых взносов обязанности по их уплате, вытекающей из статьи 57 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель на основании статей 39 (часть 1), 57, 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б", "ж" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации предусмотрел меры государственного принуждения, которые могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими исполнение плательщиками страховых взносов их обязанности по уплате страховых взносов, так и штрафными, возлагающими на нарушителей в качестве меры ответственности дополнительные выплаты (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2016 года N 2-П).

3.1. Полномочия по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в государственные внебюджетные фонды и по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах в соответствии с Федеральным законом "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (статьи 3, 18 и др.) до 1 января 2017 года осуществляли Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы - в отношении страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и страховых взносов на обязательное медицинское страхование; Фонд социального страхования Российской Федерации и его территориальные органы - в отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

С 1 января 2017 года в силу статьи 5 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 243-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование" указанные полномочия принадлежат налоговым органам.

Так, пунктом 85 статьи 1 этого Федерального закона пункт 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации изложен в новой редакции, согласно которой непредставление в установленный законодательством о налогах и сборах срок налоговой декларации (расчета по страховым взносам) в налоговый орган по месту учета влечет взыскание штрафа в размере 5 процентов не уплаченной в установленный законодательством о налогах и сборах срок суммы налога (страховых взносов), подлежащей уплате (доплате) на основании этой декларации (расчета по страховым взносам), за каждый полный или неполный месяц со дня, установленного для ее представления, но не более 30 процентов указанной суммы и не менее 1000 рублей.

Кроме того, пунктом 80 статьи 1 данного Федерального закона изменено содержащееся в статье 106 Налогового кодекса Российской Федерации понятие налогового правонарушения, которым теперь признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, плательщика страховых взносов, налогового агента и иных лиц, за которое Налоговым кодексом Российской Федерации установлена ответственность.

Иными словами, ответственность плательщика страховых взносов за непредставление в контролирующий орган в законодательно установленный для этого срок расчета по страховым взносам в виде штрафа, которая была предусмотрена частью 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", с 1 января 2017 года, т.е. без временного разрыва, установлена пунктом 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации. Притом что в данной норме Налогового кодекса Российской Федерации по-иному определен способ исчисления штрафа за указанное правонарушение и учтены перенос регулирования страховых взносов в законодательство о налогах и сборах (вследствие чего на него распространяются общие правила об ответственности за совершение налоговых правонарушений, предусмотренные названным Кодексом), а также передача полномочий по контролю за их уплатой налоговым органам, существо противоправного деяния осталось неизменным, равно как и волеизъявление законодателя о его наказуемости.

3.2. Установление в пункте 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации с 1 января 2017 года ответственности плательщика страховых взносов за непредставление в налоговый орган в законодательно закрепленный для этого срок расчета по страховым взносам, предусматривавшейся ранее частью 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", при сохранении тем самым наказуемости соответствующего деяния означает, что с 1 января 2017 года к таким правонарушениям, имевшим место до указанной даты, может применяться либо часть 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", либо пункт 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации. Выбор же одного из названных законоположений для цели применения меры ответственности за соответствующее правонарушение предопределяется положениями статьи 54 Конституции Российской Федерации.

Органы Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и суды, разрешая вопросы о возможности привлечения с 1 января 2017 года к ответственности плательщиков страховых взносов за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в соответствующие государственные внебюджетные фонды, подлежащим уплате за отчетные (расчетные) периоды, истекшие до 1 января 2017 года, о выборе на основе указанного критерия подлежащей применению нормы и о размере наказания, должны руководствоваться не только содержанием этих норм, но и находящимися с ними во взаимосвязи общими положениями о применении ответственности за совершение правонарушений данного вида, в том числе закрепляющими обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от исследования вопроса о том, возможна ли конкретная правоприменительная ситуация, при которой ответственность за деяние, указанное в части 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", будет такой же или менее строгой, чем за деяние, предусмотренное пунктом 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации.

3.3. Ни оспариваемые заявителями законоположения, ни иные положения Федерального закона от 3 июля 2016 года N 250-ФЗ не называют прямо полномочие органов Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации при привлечении с 1 января 2017 года к ответственности плательщиков страховых взносов за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в соответствующие государственные внебюджетные фонды, подлежащим уплате за отчетные (расчетные) периоды, истекшие до 1 января 2017 года, применять пункт 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации.

Между тем отказ от применения данного законоположения в случаях, когда в системе действующего правового регулирования и с учетом фактических обстоятельств конкретного дела оно предусматривает меньший размер штрафа, чем часть 1 статьи 46 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", создавал бы условия для нарушения требований Конституции Российской Федерации, ее статей 2, 15 (части 1 и 2), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 45 (часть 1), 46 (часть 1), 54 и 55 (часть 3). Кроме того, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления от 13 июня 1996 года N 14-П, от 11 марта 1998 года N 8-П, от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 30 октября 2003 года N 15-П, от 19 апреля 2010 года N 8-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 29 июня 2012 года N 16-П, от 5 декабря 2012 года N 30-П, от 16 апреля 2015 года N 8-П и от 29 ноября 2016 года N 26-П), а потому тот факт, что применение норм Налогового кодекса Российской Федерации относится к компетенции налоговых органов, не может в сложившейся нормативно-правовой ситуации рассматриваться как препятствие для их применения органами Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации, если это обусловлено прямым действием статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации.