КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 9 января 2019 года N 1-П

По делу о проверке конституционности части 1 статьи 16 и части 1 статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в связи с жалобой гражданина Г.П.Кристова

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 1 статьи 16 и части 1 статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Г.П.Кристова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.М.Данилова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В силу части 1 статьи 16 Федерального закона от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" признается правонарушением невыполнение лицом, замещающим одну из должностей, указанных в пункте 1 части 1 статьи 2 данного Федерального закона, в том числе муниципальную должность, следующих обязанностей:

ежегодно в сроки, установленные для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение календарного года, предшествующего году представления сведений (отчетный период), если общая сумма таких сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду, и об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки;

в связи с осуществлением контроля за расходами данного лица, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей представлять сведения, необходимые для осуществления такого контроля.

Согласно статье 17 того же Федерального закона в ее первоначальной редакции Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры на основании материалов, полученных в ходе осуществления контроля за расходами в том числе лица, замещающего муниципальную должность, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и свидетельствующих о несоответствии этих расходов их общему доходу, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим муниципальную должность, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

1.1. Конституционность приведенных законоположений оспаривает гражданин Г.П.Кристов, который 13 сентября 2015 года был избран депутатом Думы Анучинского муниципального района Приморского края по одномандатному избирательному округу и в дальнейшем осуществлял свои полномочия на непостоянной основе. До избрания он занимался предпринимательской деятельностью, владел, в частности через учрежденное им юридическое лицо, магазинами на территории Приморского края, депутатом представительных органов публичной власти не являлся, государственные и муниципальные, а также другие должности из числа предполагающих контроль за расходами не замещал.

Федеральным законом от 3 ноября 2015 года N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" обязанность представлять сведения о расходах была распространена на лиц, замещающих муниципальные должности на непостоянной основе, в связи с чем в 2016 году Г.П.Кристов представил соответствующие сведения за 2015 год, а на основании приказа губернатора Приморского края от 11 июля 2016 года в его отношении был осуществлен контроль, предусмотренный Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". Прокурор Приморского края, указывая на непредставление Г.П.Кристовым сведений о расходах по приобретению здания магазина площадью 129 кв.м, земельного участка под ним площадью 367,6 кв.м (договор купли-продажи от 2 июня 2015 года, право собственности зарегистрировано 15 июня 2015 года) и двух транспортных средств (договоры купли-продажи от 28 августа 2015 года и от 24 ноября 2015 года) и на несоответствие этих расходов его доходам за три последних года, предшествующих отчетному периоду, обратился в Арсеньевский городской суд Приморского края с иском об обращении данного имущества в доход Российской Федерации.

Решением от 20 марта 2017 года требования прокурора удовлетворены в полном объеме, однако судебная коллегия по гражданским делам Приморского краевого суда, оставив его без изменения в части обращения в доход Российской Федерации одного из транспортных средств стоимостью 4009000 руб., в остальной части отменила и приняла новое решение - об отказе в иске, указав в апелляционном определении от 13 июня 2017 года, что, исходя из среднерыночной цены другого транспортного средства (175000 руб.) и кадастровой стоимости недвижимого имущества (985000 и 485353 руб.), сумма расходов на их приобретение не превысила сумму доходов ответчика за 2012-2014 годы, составившую 2666910 руб.; в то же время, с учетом иных его расходов, включая обязательства по кредиту (1000000 руб.), фактически исполненные, и средств от продажи им имущества (2100000 руб.), ответчиком не подтверждено наличие у него законных доходов за эти годы в размере, достаточном для приобретения того транспортного средства, с обращением которого в доход государства согласился суд апелляционной инстанции. Довод Г.П.Кристова об отсутствии в его действиях коррупционной составляющей ввиду приобретения спорного имущества до получения им статуса депутата отклонен со ссылкой на то, что это не освобождает его от необходимости представить сведения о доходах, расходах и имуществе за 2015 год, поскольку закон не содержит исключений из соответствующей обязанности для лиц, замещающих муниципальную должность менее календарного года.

Определениями судьи Приморского краевого суда от 10 октября 2017 года и судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2017 года Г.П.Кристову отказано в передаче его кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании судов кассационной инстанции.

По мнению заявителя, часть 1 статьи 16 и статья 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" противоречат статьям 49 и 54 (часть 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой допускают признание правонарушением непредставление депутатом органа местного самоуправления сведений об источниках получения средств, за счет которых совершены сделки по приобретению имущества до избрания его на эту должность, и позволяют обращать в доход Российской Федерации такое имущество.

1.2. Примененная в деле Г.П.Кристова статья 17 названного Федерального закона изложена в новой редакции Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 307-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции", и в настоящее время норма, аналогичная оспариваемой заявителем, закреплена в части 1 данной статьи.

Что же касается части 1 статьи 16 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", то это законоположение, действуя во взаимосвязи с ее частью 2, предусматривает ответственность за невыполнение в том числе лицом, замещающим муниципальную должность, обязанностей по представлению сведений в предусмотренных частью 1 статьи 3 и частью 1 статьи 9 данного Федерального закона случаях и не регулирует применение закрепленной его статьей 17 принудительной меры, состоящей в обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены доказательства его приобретения на законные доходы. Принимая во внимание неоднократно выраженную Конституционным Судом Российской Федерации правовую позицию, согласно которой сама по себе ссылка в судебном акте на то или иное законоположение не означает, что оно применялось судом в конкретном деле (определения от 17 июля 2007 года N 503-О-О, от 24 января 2008 года N 23-О-О, от 1 декабря 2009 года N 1490-О-О и др.), жалоба Г.П.Кристова в части оспаривания конституционности части 1 статьи 16 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" не отвечает критерию допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, а потому производство по настоящему делу в этой части подлежит прекращению на основании пункта 2 статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Таким образом, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является часть 1 статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" постольку, поскольку на ее основании решается вопрос об обращении в доход Российской Федерации имущества, которое было приобретено депутатом представительного органа муниципального образования до замещения им этой публичной должности.

2. Россия как правовое демократическое государство (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации) призвана принимать для противодействия коррупции все необходимые правовые меры, включая направленные на предупреждение незаконного обогащения лиц, осуществляющих публичные функции.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества; поэтому федеральный законодатель, создавая такие механизмы, вправе устанавливать повышенные требования к репутации лиц, замещающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их нравственных качествах, в законности и бескорыстности их действий как носителей власти (постановления от 10 октября 2013 года N 20-П и от 29 ноября 2016 года N 26-П).

Этот вывод соотносится с требованиями Конвенции ООН против коррупции (принята 31 октября 2003 года Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН), согласно которой предупреждение и искоренение коррупции - обязанность всех государств, поскольку коррупция затрагивает их экономику, порождает серьезные угрозы стабильности и безопасности общества, подрывает демократические и этические ценности, справедливость и наносит вред устойчивому развитию; незаконное приобретение личного состояния может нанести ущерб демократическим институтам, национальной экономике и правопорядку, а потому для эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней необходим всеобъемлющий и многодисциплинарный подход. В преамбулах к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (принята в Страсбурге 27 января 1999 года) и Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (принята в Страсбурге 4 ноября 1999 года) также отмечено, что коррупция представляет собой серьезную угрозу верховенству закона, демократии и правам человека, равенству и социальной справедливости, посягает на принципы государственного управления, моральные устои общества, затрудняет экономическое развитие, надлежащее и справедливое функционирование рыночной экономики.

Рекомендации по совершенствованию законодательства государств - участников СНГ в сфере противодействия коррупции (приняты в Санкт-Петербурге 23 ноября 2012 года постановлением N 38-17 Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) называют в числе принципов совершенствования законодательства приоритет профилактических мер, направленных прежде всего на повышение эффективности, компетентности и авторитета власти, оздоровление социально-психологической обстановки в обществе, установление и соблюдение антикоррупционных стандартов, включая комплекс гарантий, ограничений и запретов уголовного, административного и гражданско-правового характера в приоритетных сферах правового регулирования; наиболее важными мерами противодействия коррупции в сфере государственной и муниципальной службы признаются декларирование доходов и имущества лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, и приравненных к ним лиц, а также их близких родственников, установление соответствия расходов, стоимости имеющегося у этих лиц имущества их доходам с возможностью получения от них объяснений в случае несоответствия таковых, принятие иных мер, направленных на выявление фактов незаконного обогащения (пункты 3 и 4.2).

3. Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2), одновременно допускает возможность его ограничения федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

Определяя с учетом требований статей 17 (часть 3) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации критерии допустимости ограничений конституционных прав и свобод, Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что цели таких ограничений должны быть не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения - соразмерны этим целям; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если они адекватны социально необходимому результату; в ходе правового регулирования недопустимо искажение самого существа конституционного права или свободы, а задачи одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления от 22 июня 2010 года N 14-П, от 13 июля 2010 года N 16-П и др.).

Применительно к праву собственности это также означает, что его ограничения, вводимые федеральным законодателем, должны отвечать требованиям справедливости, разумности и пропорциональности, не могут затрагивать само существо данного права (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 9-П, от 14 мая 2012 года N 11-П и от 29 ноября 2016 года N 26-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2015 года N 1127-О и др.). Кроме того, они должны согласовываться с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России, которые являются составной частью ее правовой системы (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации).

4. Согласно правовым позициям, выработанным Конституционным Судом Российской Федерации (постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 25 января 2001 года N 1-П, от 17 июля 2002 года N 13-П, от 19 марта 2003 года N 3-П, от 13 марта 2008 года N 5-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 18 мая 2012 года N 12-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 25 февраля 2014 года N 4-П, от 19 января 2016 года N 2-П и от 29 ноября 2016 года N 26-П), любой законодательный механизм претерпевания лицом неблагоприятных последствий совершения им тех или иных противоправных действий (бездействия) должен отвечать следующим требованиям:

юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; ее регулирование должно согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами ответственности; общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины - либо доказанной, либо презюмируемой, но опровержимой - как элемента субъективной стороны состава правонарушения, а всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе;

закрепляя и изменяя составы правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из Конституции Российской Федерации критериями необходимости и соразмерности ограничения прав и свобод конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать равенство всех перед законом, означающее, что любое правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть правовые последствия своего поведения;

предусматривая для совершивших правонарушения лиц наказания, ограничивающие гарантированное статьей 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право собственности, федеральный законодатель должен стремиться к тому, чтобы устанавливаемые им пределы имущественной ответственности в совокупности с правилами ее наложения позволяли в каждом конкретном случае обеспечивать адекватность применяемого государственного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания;

конституционные требования справедливости и соразмерности предопределяют, по общему правилу, необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при выборе той или иной меры государственного принуждения.

Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации применимы и к такой мере государственного принуждения, как предусмотренное статьей 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" обращение в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Эта мера имеет специальную цель - борьбу с деяниями коррупционной направленности, совершаемыми лицами, подлежащими контролю согласно данному Федеральному закону, и этим ограничены пределы ее применения. Указанная цель предопределяет допустимость названной формы реагирования на факты коррупционных проявлений на основании презумпции, в силу которой несоответствие расходов законным доходам свидетельствует о совершении деяния коррупционной направленности, а не какого-либо иного правонарушения.

Следовательно, при наличии коррупционной составляющей на основании Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в доход Российской Федерации может быть обращено только имущество, приобретенное в период замещения лицом должности, предполагающей контроль за соответствием расходов этого лица его доходам.

5. Обязанность представлять сведения о своем материальном положении предусмотрена не только Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", но и другими нормативными актами, входящими, в частности, в избирательное законодательство.

Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что вместе с заявлением о согласии баллотироваться по избирательному округу либо в иной определенный законом срок в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем ему (им) на праве собственности, в том числе совместной, о вкладах в банках, ценных бумагах; федеральным законом может быть предусмотрена необходимость представления сведений о размере и об источниках доходов и имуществе супруга кандидата; кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) также представляет сведения о размере и об источниках доходов и имуществе своих супруга и несовершеннолетних детей в порядке, закрепленном законом (пункт 3 статьи 33).

Кроме того, согласно данному Федеральному закону при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов также должны быть представлены составленные по форме, предусмотренной указом Президента Российской Федерации: сведения о принадлежащем кандидату, его супругу и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами России, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, об обязательствах имущественного характера за пределами России кандидата, а также сведения о таких обязательствах его супруга и несовершеннолетних детей; сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруга и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруга за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка (пункт 3_1 статьи 33). Данное требование на кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований не распространяется.

Выявление несоответствия расходов кандидата его законным доходам не является, как следует из статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", основанием для отказа в регистрации кандидата (пункты 24 и 27). Возможность обращения в доход Российской Федерации имущества кандидата, если им не подтверждено приобретение этого имущества на законные доходы, данным Федеральным законом также не предусмотрена. Однако избирательная комиссия, согласно пункту 8 его статьи 33, должна направить в средства массовой информации сведения о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений.

Приведенное правовое регулирование свидетельствует о том, что федеральный законодатель не рассматривает механизм, установленный Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", как универсальный и распространяющийся на все правоотношения, связанные с замещением публичных должностей. Такого подхода придерживается и правоприменитель: в Обзоре судебной практики по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июня 2017 года), указано, что не подлежат контролю за расходами сделки, совершенные супругом (супругой) лица, в отношении которого осуществляется контроль за расходами, в течение отчетного периода, но до вступления в брак с этим лицом; имущество, полученное по таким сделкам, не может быть обращено в доход Российской Федерации в порядке, предусмотренном подпунктом 8 пункта 2 статьи 235 ГК Российской Федерации.

6. Таким образом, в случае приобретения лицом имущества до замещения им должности депутата представительного органа муниципального образования, если это лицо или его супруга (супруг) ранее не замещали должности, перечисленные в пункте 1 части 1 статьи 2 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", это имущество не может быть обращено в доход Российской Федерации на основании данного Федерального закона, а значит, в отношении этого имущества не возникает закрепленная статьей 3 данного Федерального закона обязанность представлять сведения об источниках получения средств, за счет которых совершены сделки по его приобретению.

Иное означало бы возможность подмены процедурой обращения в доход Российской Федерации имущества, предусмотренной Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", других охранительных правовых механизмов, регламентируемых налоговым, административно-деликтным и уголовным законодательством, и, следовательно, лишение граждан гарантий, установленных соответствующими нормативными актами.