КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 апреля 2017 года N 11-П
По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40, частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128 и части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой граждан И.Л.Трунова и М.В.Юревича
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 2 статьи 40, частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128 и части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан И.Л.Трунова и М.В.Юревича. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно Федеральному закону от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в одном одномандатном избирательном округе политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата (часть 2 статьи 40); основанием отказа в заверении федерального списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным избирательным округам является, в частности, нарушение предусмотренного статьями 39 и 40 данного Федерального закона порядка выдвижения федерального списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным избирательным округам (часть 10 статьи 42); решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в заверении федерального списка кандидатов, об отказе в заверении списка кандидатов по одномандатным избирательным округам или об исключении кандидата из соответствующего списка могут быть обжалованы политической партией, кандидатом в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия обжалуемого решения; указанный срок восстановлению не подлежит (часть 11 статьи 42).
В соответствии с частью 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено данным Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в том числе в случаях, если административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым данным Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право (пункт 2), а также если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этим актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 3).
Часть 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии о заверении списка кандидатов, об отказе в заверении списка кандидатов, о регистрации кандидата, списка кандидатов, об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов в суд могут обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, избирательное объединение, в отношении которых вынесено такое решение, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого заверен или зарегистрирован по тому же избирательному округу.
1.1. Оспаривающие конституционность названных законоположений граждане И.Л.Трунов и М.В.Юревич решением съезда политической партии "Российская партия пенсионеров за справедливость" были выдвинуты кандидатами в депутаты по одномандатным избирательным округам на выборах в Государственную Думу седьмого созыва, назначенных на 18 сентября 2016 года. Однако их дальнейшее участие в избирательной кампании в этом качестве, включая уведомление соответствующих окружных избирательных комиссий о состоявшемся выдвижении, оказалось невозможным, поскольку постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 июля 2016 года N 25/243-7 выдвинувшей их политической партии было отказано в заверении списка кандидатов по одномандатным избирательным округам на том основании, что согласно этому списку в трех одномандатных избирательных округах - в нарушение части 2 статьи 40 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" - были выдвинуты по два кандидата в каждом. Нарушение установленного названным Федеральным законом порядка выдвижения кандидатов по одномандатным избирательным округам Центральная избирательная комиссия Российской Федерации усмотрела также в обнаружившемся расхождении между протоколом, которым было оформлено решение партийного съезда о выдвижении кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам в количестве 166 человек, и приложенным к нему списком, содержавшим персональные данные 169 кандидатов.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления политической партии "Российская партия пенсионеров за справедливость" об оспаривании постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 июля 2016 года N 25/243-7, Верховный Суд Российской Федерации в решении от 26 июля 2016 года, оставленном без изменения Апелляционной коллегией Верховного Суда Российской Федерации (определение от 4 августа 2016 года), отверг как несостоятельные доводы политической партии, ссылавшейся на допущенную при подготовке списка кандидатов техническую ошибку, и пришел к выводу, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, исходя из представленных документов, была лишена возможности принять другое решение, поскольку именно этот список, а не протокол партийного съезда, подтверждающий решение о выдвижении 166 кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам, содержал полную персональную информацию о 169 кандидатах, выдвинутых в соответствующих одномандатных избирательных округах, причем в трех из них - по два кандидата одновременно. При этом Верховный Суд Российской Федерации указал, что представленные административным истцом в судебное заседание список, включающий 166 кандидатов, и бюллетень для голосования на съезде политической партии с поименным упоминанием кандидатов по конкретным одномандатным избирательным округам не опровергают вывод о нарушении установленного порядка выдвижения списка кандидатов по одномандатным избирательным округам, поскольку они в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации для решения вопроса о заверении соответствующего списка не передавались.
И.Л.Трунов и М.В.Юревич, полагая, что при их выдвижении ни политической партией "Российская партия пенсионеров за справедливость", ни ими самими не было допущено каких-либо нарушений Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", обратились в Верховный Суд Российской Федерации с самостоятельным административным исковым заявлением о признании незаконным постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 июля 2016 года N 25/243-7, в принятии которого определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 июля 2016 года (оставлено без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2016 года) им было отказано со ссылкой на то, что это постановление адресовано политической партии в целом и не затрагивает прав отдельных кандидатов, включенных в представленный ею список кандидатов по одномандатным избирательным округам, а следовательно, оспаривать его в судебном порядке вправе исключительно сама политическая партия. В передаче надзорной жалобы И.Л.Трунова и М.В.Юревича на упомянутые судебные акты для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации также отказано (определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 августа 2016 года).
1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе гражданина конституционность законоположений, примененных в деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых он ссылается, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм; при принятии решения Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Нарушение положениями части 2 статьи 40, частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128 и части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации своих прав, гарантированных статьями 2, 3 (части 1-3), 17 (части 2 и 3), 18, 19, 32 (часть 2), 46 (часть 1) и 97 (часть 1) Конституции Российской Федерации, граждане И.Л.Трунов и М.В.Юревич усматривают в том, что эти положения:
позволяют Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отказывать политической партии в заверении списка кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам, если из представленных политической партией документов следует, что в некоторых одномандатных избирательных округах оказались выдвинутыми более одного кандидата, вместо того чтобы до заверения соответствующего списка исключить из него кандидатов, в отношении которых было допущено такое нарушение;
препятствуют отдельным кандидатам, включенным в список кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутых политической партией по одномандатным избирательным округам, в самостоятельном судебном оспаривании постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в заверении соответствующего списка.
Между тем применительно к пунктам 2 и 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, позволяющим судье отказывать в принятии административного искового заявления, следует принимать во внимание, что они являются частью конкретизирующего статью 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации процессуального законодательства, которое, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из необходимости обеспечения лицу судебной защиты только при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых просит данное лицо, ему принадлежат и что указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения; тем самым эти законоположения не допускают произвольного отказа в принятии судьей административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и предполагают выяснение в каждом конкретном случае обстоятельств, с возникновением которых связано право лица на обращение в суд с таким заявлением (определения от 28 января 2016 года N 109-О, от 25 октября 2016 года N 2170-О, от 26 января 2017 года N 108-О и др.). Соответственно, сами по себе пункты 2 и 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей по настоящему делу в указанном ими аспекте, а потому производство по их жалобе в этой части подлежит прекращению в силу пункта 2 статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются следующие законоположения:
часть 2 статьи 40 и часть 10 статьи 42 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" постольку, поскольку они служат основанием для принятия Центральной избирательной комиссией Российской Федерации решения об отказе в заверении списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутых политической партией по одномандатным избирательным округам, в случаях, когда в некоторых одномандатных избирательных округах оказались выдвинутыми более одного кандидата;
часть 11 статьи 42 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и часть 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации постольку, поскольку на их основании разрешается вопрос о наличии права на судебное оспаривание отказа Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в заверении списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутых политической партией по одномандатным избирательным округам, у отдельных кандидатов, включенных в данный список.
2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1-3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти, в том числе на выборах депутатов Государственной Думы (статья 32, части 1 и 2; статья 97, часть 1); гражданам гарантируется равенство избирательных прав независимо от их принадлежности к общественным объединениям, в том числе политическим партиям, возможность создания и деятельности которых вытекает из идеологического и политического многообразия и многопартийности и права каждого на свободу объединения, исключающую принуждение кого-либо к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 13, части 1 и 3; статья 19, часть 2; статья 30).
Приведенным конституционным предписаниям корреспондируют общепризнанные принципы (нормы) международного права и положения международных договоров Российской Федерации, являющиеся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Так, Всеобщая декларация прав человека провозглашает право каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей и устанавливает, что основой власти правительства должна быть воля народа, которая должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования и обеспечивающих свободу голосования (пункты 1 и 3 статьи 21); Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривает право каждого гражданина на участие без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей (пункт "а" статьи 25); Конвенция о защите прав человека и основных свобод обязывает присоединившиеся к ней государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы в органы законодательной власти в условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа (статья 3 Протокола N 1); Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, объявляющая демократические выборы одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц, исходит из того, что при подлинных выборах существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства (пункт 1 статьи 1 и пункт 2 статьи 9).
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право), будучи одним из основных политических прав граждан, образующим неотъемлемый элемент их конституционно-правового статуса в демократическом обществе, является по своей юридической природе не коллективным, а индивидуальным правом, принадлежащим каждому гражданину в отдельности (постановления от 24 июня 1997 года N 9-П, от 25 апреля 2000 года N 7-П, от 9 ноября 2009 года N 16-П, от 28 февраля 2012 года N 4-П и др.). Схожей интерпретации существа избирательных прав, включая пассивное избирательное право, придерживается Европейский Суд по правам человека, последовательно подчеркивающий в своих решениях, что статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод имеет не только институциональное значение, но и имплицитно признает в качестве субъективных прав индивидов "право голоса" и "право выдвигать свою кандидатуру на выборах", а потому, определяя абстрактные правила участия граждан в выборах в качестве кандидатов, государство обязано, как того требует принцип эффективности права, предотвращать принятие произвольных решений по вопросу о соблюдении или несоблюдении таких правил (постановления от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии", от 1 июля 1997 года по делу "Гитонас (Gitonas) и другие против Греции", от 6 апреля 2000 года по делу "Лабита (Labita) против Италии", от 19 июля 2007 года по делу "Краснов и Скуратов против России" и др.).
2.1. Касаясь роли в реализации избирательных прав граждан политических партий как основных коллективных субъектов избирательного процесса, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам:
именно политические партии служат необходимым институтом представительной демократии, во многом обеспечивающим участие граждан в политической жизни страны, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы, что и предопределяет их легитимацию в качестве избирательных объединений, опосредующих осуществление избирательных прав граждан и наделенных, помимо прочего, правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) при проведении любых избирательных кампаний, в том числе выборов депутатов Государственной Думы;
выдвижение политической партией кандидатов (списка кандидатов) на выборах в представительные органы государственной власти связано с формированием сложной системы правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты в депутаты, а также избиратели, чем детерминируется необходимость обеспечения как в законодательном регулировании, так и в осуществляемом на его основе правоприменении баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов указанных лиц. Применительно к закреплению электорально-правового статуса политической партии как избирательного объединения это предполагает соблюдение - в рамках установленных федеральным законом условий участия политической партии в выборах и предоставленных ей правомочий в отношении граждан, выдвигаемых ею кандидатами в депутаты в составе соответствующих списков, - конституционных гарантий права на свободные выборы, включая такой имманентно присущий ему конструктивный элемент, как пассивное избирательное право, и права на свободу объединений, что, в свою очередь, требует изыскания надлежащих юридических процедур реализации политической партией возможности самостоятельного выдвижения кандидатов и формирования их списков; как следствие, устанавливаемые в законе правила участия политических партий в осуществлении гражданами пассивного избирательного права не должны приводить к нарушению конституционных прав и свобод граждан;
признавая единственным легальным способом формирования Государственной Думы периодически проводимые подлинные выборы и прямо указывая на их назначение Президентом Российской Федерации (статья 84, пункт "а"), Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет ни порядок их организации и проведения, ни конкретные условия участия в них граждан и политических партий. Решение соответствующих вопросов, как следует из статей 32 (части 1 и 2), 71 (пункты "а", "в", "г"), 76 (часть 1), 84 (пункт "а") и 96 (часть 2) Конституции Российской Федерации, относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, реализуя которые он обязан учитывать природу народного представительства и конституционное предназначение выборов в демократическом правовом государстве, соблюдать общепризнанные принципы всеобщего, равного, свободного и прямого избирательного права, обеспечивать справедливые процедуры реализации избирательных прав граждан, включая выдвижение и регистрацию кандидатов, и избегать необоснованного ограничения электоральной политической конкуренции;
осуществляя нормативное регулирование выборов депутатов Государственной Думы, в том числе определяя процедурные правила участия в них кандидатов и избирательных объединений (политических партий), федеральный законодатель должен учитывать требования конституционных принципов и норм, относящихся к условиям и пределам допустимых ограничений прав и свобод граждан (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), и не вправе отменять или умалять право граждан быть избранными в органы государственной власти, призванное обеспечить каждому гражданину на основе принципа юридического равенства действительную возможность быть полноправным субъектом народовластия и осуществлять его совместно с другими гражданами Российской Федерации.
В силу приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлениях от 25 апреля 2000 года N 7-П, от 11 июня 2002 года N 10-П, от 29 ноября 2004 года N 17-П, от 15 декабря 2004 года N 18-П, от 1 февраля 2005 года N 1-П, от 16 июля 2007 года N 11-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 7 июля 2011 года N 15-П, от 19 декабря 2013 года N 28-П, от 15 апреля 2014 года N 11-П, от 16 декабря 2014 года N 33-П, от 1 июля 2015 года N 18-П и др., regula juris (собственно правовые нормы), касающиеся участия в выборах депутатов Государственной Думы политических партий, в частности выдвижения ими кандидатов по одномандатным избирательным округам, должны - исходя из необходимости обеспечения разумного баланса коллективных и индивидуальных интересов всех субъектов избирательного процесса - отвечать конституционным требованиям идеологического и политического плюрализма, многопартийности и равенства политических партий перед законом и судом и одновременно не допускать деформирования истинного смысла народовластия, искажения существа пассивного избирательного права граждан, создания необоснованных и (или) избыточных барьеров, препятствующих его полноценному осуществлению.
2.2. Действующее законодательство о выборах депутатов Государственной Думы основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", имеющего прямое действие и определяющего основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в любых выборах, проводимых на территории Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 1), Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также, как следует из части 1 его статьи 2, других федеральных законов.
В развитие положений Конституции Российской Федерации, содержащихся в ее статьях 3 (части 1-3), 11 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 95 (части 1 и 3), 96 и 97, Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает, что в Государственную Думу избирается 450 депутатов: 225 депутатов - по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат) и 225 депутатов - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы (части 1-3 статьи 3); гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года, может быть избран депутатом Государственной Думы (часть 4 статьи 4); граждане, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно или в составе федеральных списков кандидатов; непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем их выдвижения политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, списки кандидатов; политическая партия вправе выдвинуть один федеральный список кандидатов и одним списком выдвинуть кандидатов по одномандатным избирательным округам; политическая партия вправе выдвигать кандидатами как граждан, являющихся ее членами, так и тех, кто не является членами данной или иной политической партии; политическая партия не вправе выдвинуть кандидатами граждан, являющихся членами иных политических партий (части 1, 2 и 4 статьи 6, часть 1 статьи 36, части 1 и 5 статьи 39, части 1 и 8 статьи 40, часть 1 статьи 41).
