КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 мая 2015 года N 1076-О
Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "АРГУС-СПЕКТР" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 5 части 2 статьи 39 Федерального закона "О защите конкуренции"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы ЗАО "АРГУС-СПЕКТР",
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" оспаривает конституционность пункта 5 части 2 статьи 39 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в соответствии с которым основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Как следует из представленных материалов, в связи с поступившими из Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области материалами, в которых указывалось, что выявленные в ходе рассмотрения заявления ООО "Частная охранная организация "Держава" признаки нарушения антимонопольного законодательства ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" и его дилером ООО "Служба пожарного мониторинга 60", выразившегося в заключении запрещенного вертикального соглашения, могли иметь место и в других субъектах Российской Федерации, приказом руководителя Федеральной антимонопольной службы от 4 февраля 2013 года была назначена внеплановая выездная проверка деятельности ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" в период с 18 февраля 2013 года по 19 марта 2013 года (впоследствии продлена до 17 мая 2013 года).
Подобные проверки осуществлялись территориальными органами Федеральной антимонопольной службы в различных субъектах Российской Федерации. В рамках проверочных мероприятий производился осмотр помещений, документов и предметов проверяемой организации, изъятие копий документов и информации с компьютеров, выставлялись требования о получении у проверяемой организации дополнительных документов и информации, по ряду эпизодов были приняты решения о привлечении проверяемой организации к административной ответственности за непредставление затребованных сведений (информации) в антимонопольный орган в соответствии со статьей 19.8 КоАП Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 21 ноября 2013 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2014 года и постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 июля 2014 года, было отказано в удовлетворении требований ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" о признании незаконными действий должностных лиц Федеральной антимонопольной службы по проведению в отношении него проверки. Законность данных судебных актов подтверждена определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2014 года, а также письмом заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2014 года.
Суды исходили из того, что Федеральная антимонопольная служба вправе проводить внеплановые проверки без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в целях выявления признаков такого нарушения. При этом организация-заявитель имела возможность своевременно ознакомиться с документами, на основании которых в отношении нее проводится проверка, представитель организации мог участвовать в проведении проверки, присутствовать при осуществлении мероприятий по контролю, давать необходимые пояснения; должностные лица антимонопольного органа при проведении проверочных мероприятий не вышли за рамки оснований и порядка проведения проверки, конкретизированных в том числе на уровне ведомственных актов Федеральной антимонопольной службы, не создали препятствий для осуществления проверяемой организацией предпринимательской и иной экономической деятельности.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 3 сентября 2013 года (оставлено без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2014 года и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 декабря 2014 года) было отказано в удовлетворении требований ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" о признании незаконным и отмене постановления Федеральной антимонопольной службы от 17 мая 2013 года о привлечении его к административной ответственности на основании части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации в связи с непредставлением истребованных антимонопольным органом в период проводимой проверки необходимых сведений и документов.
Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 октября 2014 года (оставлено без изменения постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2015 года) отменены решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда о признании незаконным постановления Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2013 года о привлечении ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" к административной ответственности по тому же основанию вследствие непредставления истребованных антимонопольным органом 2 апреля 2013 года документов и материалов.
Ряд других решений Федеральной антимонопольной службы о привлечении ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" к административной ответственности по статье 19.8 КоАП Российской Федерации были признаны арбитражными судами незаконными и отменены (решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21 апреля 2014 года, оставленное без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2014 года, постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 октября 2014 года и постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2015 года; решение Арбитражного суда Самарской области от 3 июня 2014 года, оставленное без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2014 года и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 12 декабря 2014 года, и др.). Выводы о незаконности решений антимонопольного органа обосновывались судами допущенными в конкретных случаях нарушениями порядка истребования документов, а также отсутствием у общества реальной возможности для исполнения предъявленных требований с учетом установленных сроков и объема запрашиваемых материалов.
Решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 июня 2014 года по заявлению ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" признаны недействующими методические рекомендации Федеральной антимонопольной службы в отношении порядка проведения плановых и внеплановых выездных проверок, поскольку при наличии в них положений нормативного характера они не были надлежащим образом опубликованы; от оценки законности этого акта с точки зрения его содержания суд воздержался. Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2014 года это решение оставлено без изменения. В передаче надзорной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации отказано (определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2014 года). Как следует из приложенных к жалобе материалов, правовых последствий для решения судебными органами вопросов, касающихся оценки законности проведенной в отношении заявителя выездной внеплановой проверки и привлечения к административной ответственности, это не повлекло.
Кроме того, ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" представило в Конституционный Суд Российской Федерации копии судебных решений, свидетельствующих об отказе в удовлетворении его искового заявления к Федеральной антимонопольной службе о защите деловой репутации в связи с размещением на ее официальном сайте в сети "Интернет" информации о проведенной в отношении заявителя проверке, а также организации на том же сайте сбора сообщений о нарушениях антимонопольного законодательства на рынке противопожарных систем (решение Арбитражного суда города Москвы от 11 июня 2014 года оставлено без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 сентября 2014 года, постановлением Арбитражного суда Московского округа от 11 декабря 2014 года). Как следует из этих решений, материалами рассмотренного судами дела поступление в Федеральную антимонопольную службу обращений хозяйствующих субъектов, содержащих сведения о наличии в действиях ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" и его дилеров признаков нарушения антимонопольного законодательства, было подтверждено, в связи с чем для выявления подобных нарушений в других регионах Российской Федерации на официальном сайте Федеральной антимонопольной службы был организован сбор сообщений о нарушениях антимонопольного законодательства на рынке противопожарных систем; доказательств же нанесения ущерба его деловой репутации заявитель не представил.
По мнению заявителя, пункт 5 части 2 статьи 39 Федерального закона "О защите конкуренции", как допускающий безосновательное проведение антимонопольным органом нелимитированных по объему внеплановых выездных проверок без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и предполагающий возможность истребования у проверяемой организации любых документов и материалов на основании неограниченного усмотрения правоприменительного органа, вопреки требованиям статей 2, 3 (часть 4), 4 (часть 2), 6 (часть 2), 8, 10, 15-18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 2), 22 (часть 2), 23, 24, 29, 34 (часть 1), 35 (части 1-3), 45, 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1), 49, 50 (часть 2), 52, 53, 54 (часть 2), 55, 56 (часть 3), 118 (части 1 и 2), 120 и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации нарушил права и законные интересы заявителя как хозяйствующего субъекта.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, каждый имеет право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 8, часть 1; статья 34, часть 1; статья 35, часть 2). Закрепляя фундаментальные основы экономической свободы человека, Конституция Российской Федерации исходит из того, что реализация этой свободы сопряжена с соблюдением условий, которые устанавливаются законом (статья 71, пункты "в", "ж", "о"; статья 76, часть 1), не должна выходить за объективные пределы, определяемые, в частности, недопустимостью нарушения прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3) и запретом осуществления экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2), а также может подвергаться определенным законодательным ограничениям, вводимым в соответствии с конституционно обусловленными критериями (статья 55, часть 3).
Приведенными конституционными положениями обосновывается осуществление Российской Федерацией как правовым социальным государством организующего и регулирующего воздействия на экономические отношения в целях создания максимально благоприятных условий для развития национальной экономической системы, что предполагает необходимость стимулирования развития рыночных начал, основанных на принципах предпринимательской инициативы, самоорганизации и добросовестности, включая принятие специальных мер, направленных на создание и поддержание справедливых и равных возможностей для всех участников рыночных отношений, установление эффективных правовых механизмов защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности от противоправных действий, в особенности тех, кто занимает доминирующее положение на рынке.
Действуя во всеобщих интересах, государство должно стремиться к обеспечению рационального использования материальных благ и укреплению рыночных институтов собственности, служащих фундаментальной основой цивилизованной экономической системы, что обязывает его поддерживать конкуренцию, создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, предупреждать и пресекать монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, противодействовать недопущению, ограничению, устранению конкуренции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций.
Конституционный запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает наличие адекватных конкретным условиям механизмов выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, включая возможность применения в отношении соответствующих лиц мер государственного принуждения. Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции (постановления от 18 июля 2008 года N 10-П и от 17 января 2013 года N 1-П; Определение от 3 апреля 2012 года N 630-О).
Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в формировании механизма государственного контроля (надзора) в экономической сфере, включая определение наиболее приспособленных для осуществления соответствующих контрольных (надзорных) полномочий исполнительных органов власти, оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать природе общественных отношений, складывающихся в конкретной сфере государственного контроля (надзора), чтобы его реализация в отношении участников рыночного взаимодействия не создавала необоснованных, избыточных и непреодолимых препятствий для осуществления экономической деятельности, не посягала на само существо экономической свободы. Законодательное регулирование контрольно-надзорных процедур, как и деятельность уполномоченных на проведение проверок государственных органов, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П, должны отвечать конституционным критериям возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина, которые закреплены в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Это в полной мере касается и контрольных отношений, складывающихся в связи с осуществлением антимонопольной деятельности.
3. Для реализации конституционных целей государственной экономической политики и исходя из необходимости защиты прав и свобод лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, принят ряд федеральных законов, включая Федеральный закон "О защите конкуренции", сформирована система федеральных органов исполнительной власти по контролю за их соблюдением. В настоящее время функциями по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства наделена Федеральная антимонопольная служба (пункты 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331).
Федеральный закон "О защите конкуренции" относит к функциям Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства; осуществление государственного контроля за экономической концентрацией (статья 22).
3.1. Федеральная антимонопольная служба в целях исполнения возложенных на нее функций наделена соответствующими полномочиями, к числу которых, наряду с полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, привлечению к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, отнесены полномочия по проведению проверок соблюдения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, получению от них необходимых документов и информации, объяснений в письменной или устной форме (пункты 1, 5 и 11 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции"). При этом виды, основания, предмет, порядок и сроки проведения проверок урегулированы в статье 25_1 названного Федерального закона.
По смыслу приведенных законоположений, рассматриваемых во взаимосвязи с иными нормами Федерального закона "О защите конкуренции", проведение проверки соблюдения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, будучи объективно взаимосвязано с реализацией полномочий Федеральной антимонопольной службы по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, тем не менее не поглощается этими полномочиями, а имеет относительно самостоятельное значение как в структуре компетенции указанной службы, так и с точки зрения особенностей процедурной организации антимонопольной деятельности, ее стадийного характера.
Результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, является в силу пункта 5 части 2 статьи 39 Федерального закона "О защите конкуренции" одним из оснований для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства, в связи с чем проведение проверки может предшествовать возбуждению дела о нарушении антимонопольного законодательства, хотя оно и не выступает в качестве обязательного предварительного этапа реализации антимонопольным органом функции по выявлению и пресечению нарушений антимонопольного законодательства.
Предусмотрев возможность осуществления антимонопольным органом как плановых, так и внеплановых проверок, законодатель установил основания проведения внеплановых проверок как сходные с основаниями возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, отнеся к ним, в частности, поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; заявление юридического или физического лица, сообщение средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства; обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства (пункты 1, 2 и 3 части 4 статьи 25_1, пункты 1-4 части 2 статьи 39 Федерального закона "О защите конкуренции"). При введении такой законодательной регламентации, оставляющей антимонопольному органу известную свободу усмотрения относительно необходимости проведения - для решения вопроса о возбуждении производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства - внеплановой проверки в связи со ставшими ему известными фактами, свидетельствующими о предполагаемом нарушении антимонопольного законодательства, законодатель учитывал специфику антимонопольной деятельности, включая объективную сложность, с которой может быть сопряжено выявление указанных нарушений, имеющих порой неочевидный характер.
Тем самым законодатель, реализуя свои дискреционные полномочия по определению правового механизма осуществления в конкретных условиях задач по обеспечению и поддержанию конкурентных начал в национальной экономической системе, должен стремиться к достижению сбалансированности в реализации целей, связанных как с эффективной организацией антимонопольной деятельности, предполагающей использование лишь необходимых и достаточных мер контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, так и с гарантированием прав хозяйствующих субъектов при решении вопросов, касающихся возбуждения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Осуществление мероприятий государственного контроля (надзора) для подтверждения или опровержения имеющихся у государственного органа и послуживших основанием для проверки сведений, указывающих на наличие в деятельности организации признаков нарушений законов, как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года N 2-П, не расходится с конституционными принципами, лежащими в основе реализации контрольной функции государства. Предусмотренная в условиях действующего правового регулирования возможность проведения антимонопольным органом при наличии сведений, указывающих на предполагаемые нарушения хозяйствующим субъектом требований антимонопольного законодательства, внеплановой проверки его деятельности позволяет - без возбуждения в каждом случае производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства и возложения тем самым на хозяйствующие субъекты связанных с этим дополнительных обременении, в том числе процедурно-процессуального характера, - своевременно устранить возможную неопределенность в оценке достоверности соответствующих сведений и их достаточности для продолжения антимонопольной деятельности в рамках возбуждения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Это согласуется с вытекающим из взаимосвязанных положений статей 2, 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требованием пропорциональности государственного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, предполагающим недопустимость установления для них избыточных, чрезмерных обременений.
Вместе с тем реализация предоставленных антимонопольным органам полномочий по проведению внеплановых проверок нормативно увязана с соблюдением установленных Федеральным законом "О защите конкуренции" требований, служащих гарантиями прав и законных интересов хозяйствующих субъектов от произвольного правоприменения. Так, согласно статье 25_1 данного Федерального закона проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа, который должен содержать в том числе цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения, правовые основания проведения проверки, сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки, перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, даты начала и окончания проведения проверки (часть 6, пункты 4-8 части 7); срок проведения проверки составляет не более чем один месяц с даты начала ее проведения, указанной в приказе, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки, и лишь в исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, указанный срок может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа (часть 9); проверяемое лицо уведомляется о проведении внеплановой проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом (часть 13). По результатам проверки предусмотрено составление акта проверки в двух экземплярах, один из которых вручается или направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу или его представителю (часть 1 статьи 25_6). Эти положения получили конкретизацию в пунктах 1.4-1.8 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации (утвержден приказом Федеральной антимонопольной службы от 25 мая 2012 года N 340).
Таким образом, оспариваемые заявителем законоположения, предполагающие в системе действующего антимонопольного регулирования возможность проведения антимонопольным органом при наличии конкретных сведений, указывающих на признаки нарушения хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства, внеплановой проверки деятельности хозяйствующего субъекта в пределах определенного предмета конкретной проверки в целях подтверждения или опровержения достоверности соответствующих сведений и уточнения их достаточности для возбуждения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, не могут рассматриваться как порождающие несоразмерные ограничения прав хозяйствующих субъектов.
3.2. Что касается доводов заявителя относительно неконституционности оспариваемого законоположения, как допускающего возможность истребования антимонопольным органом у проверяемой организации любых документов и материалов в силу имеющегося у него неограниченного усмотрения, то при их оценке следует учитывать, что это законоположение, определяющее одно из оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, не регулирует предоставление информации в антимонопольный орган - соответствующие вопросы получили разрешение в иных положениях Федерального закона "О защите конкуренции" (статьи 25, 25_4).
При этом Конституционный Суд Российской Федерации, ранее уже обращавшийся к исследованию соответствующих законоположений, пришел к выводу о том, что законодательно установленное право антимонопольного органа на получение информации и корреспондирующая ему обязанность указанных лиц ее представить по требованию данного органа в соответствии с возложенными на него полномочиями не означает произвольный характер действий должностных лиц антимонопольного органа по истребованию данных сведений; такие действия в любом случае прямо ограничены пределами нормативно установленных полномочий органа государственной власти - они обусловливаются необходимостью осуществления возложенных на него задач и функций, а само требование о представлении сведений должно быть мотивированным (Определение от 20 ноября 2014 года N 2634-О).
Субъекты экономической деятельности в любом случае имеют возможность реализовать право на судебный контроль за действиями органов государственной власти, в том числе за действиями антимонопольных органов. Несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений антимонопольных органов (их должностных лиц), которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере антимонопольного регулирования как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, в том числе решений о проведении внеплановых проверок, истребовании документов и т.д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право хозяйствующего субъекта обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения.
