КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июня 2023 года N 31-П
По делу о проверке конституционности пункта 14_2 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с жалобой Оренбургского областного отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 14_2 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба Оренбургского областного отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 14_2 статьи 35 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" организующая выборы избирательная комиссия в течение трех дней со дня приема документов, указанных в пункте 14_1 данной статьи, обязана принять решение о заверении списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам либо об отказе в его заверении, который должен быть мотивирован; основаниями для отказа в заверении списка являются отсутствие документов, предусмотренных подпунктами "а", "в"-"ж" пункта 14_1 данной статьи, несоблюдение требований к выдвижению кандидатов, предусмотренных Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", данным Федеральным законом; отсутствие заявления кандидата о согласии баллотироваться, предусмотренного пунктом 2 статьи 33 данного Федерального закона, является основанием для исключения организующей выборы избирательной комиссией соответствующего кандидата из списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам до его заверения; выдвижение в одномандатном (многомандатном) избирательном округе большего числа кандидатов, чем число депутатских мандатов, подлежащих замещению в этом избирательном округе, является основанием для исключения организующей выборы избирательной комиссией всех кандидатов, выдвинутых в данном избирательном округе, из списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам до его заверения.
1.1. Решением Орского городского Совета депутатов от 21 июня 2022 года "О назначении дополнительных выборов депутатов Орского городского Совета депутатов Оренбургской области VI созыва" на 11 сентября 2022 года были назначены дополнительные выборы депутатов данного представительного органа муниципального образования по одномандатным избирательным округам N 4, 14, 16 и 19. 20 июля 2022 года в присутствии представителей избирательной комиссии Оренбургским областным отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" (далее также - региональное отделение КПРФ) было проведено внутрипартийное мероприятие по выдвижению на этих выборах списка кандидатов по указанным одномандатным избирательным округам, и в тот же день в территориальную избирательную комиссию, организующую выборы, направлены документы для решения вопроса о заверении выдвинутого им списка. Однако ее решением от 23 июля 2022 года заявителю было отказано в заверении представленного им списка кандидатов, с чем согласилась Избирательная комиссия Оренбургской области (постановление от 29 июля 2022 года). Полагая принятые избирательными комиссиями акты незаконными, региональное отделение КПРФ обратилось в суд с административным исковым заявлением об их отмене.
Решением Советского районного суда города Орска Оренбургской области от 5 августа 2022 года, оставленным без изменения вышестоящими судами (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 11 августа 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 23 августа 2022 года), отказ в заверении списка кандидатов, выдвинутых региональным объединением КПРФ по одномандатным избирательным округам, был признан правомерным. Как установили суды, в представленной в избирательную комиссию выписке из протокола заседания Бюро Комитета данного регионального отделения было указано, что в бюллетень для внутрипартийного голосования по выдвижению кандидатов списком в избирательном округе N 19 был внесен кандидат "Фаткуллин А.Р.". В то же время в других документах, оформленных избирательным объединением в ходе мероприятия по выдвижению списка кандидатов, кандидат с такой фамилией не значился, поскольку в утвержденном тексте бюллетеня для проведения внутрипартийного голосования содержалась информация о кандидате "Фактллине А.Р.", а в самом бюллетене и в протоколе Счетной комиссии об итогах голосования был обозначен кандидат "Фактуллин А.Р.". Это послужило основанием для вывода о том, что региональным отделением КПРФ не проводилось голосование за список, который был представлен в избирательную комиссию, а потому он, как выдвинутый с нарушением требований законодательства о выборах, не подлежит заверению. Доводы заявителя об исключении из списка кандидата, в фамилии которого была обнаружена ошибка, и о заверении списка в остальной части были отклонены судами со ссылкой на то, что Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" такая возможность не предусмотрена.
Кроме того, суды посчитали, что выдвижение региональным отделением КПРФ списка кандидатов по избирательным округам N 4, 14, 16 и 19 на заседании Бюро Комитета, состоявшемся 20 июля 2022 года, противоречит запрету выдвижения более одного кандидата в каждом одномандатном избирательном округе, так как о соответствующей инициативе избирательного объединения организующая выборы избирательная комиссия была уведомлена им 15 июля 2022 года, т.е. до принятия указанной комиссией 18 июля 2022 года решения об отказе в заверении списка кандидатов, первоначально выдвинутых региональным отделением КПРФ по одномандатным избирательным округам N 4, 14 и 16.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2022 года было отказано в передаче кассационной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, с чем не нашел оснований не согласиться заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (письмо от 5 декабря 2022 года).
По мнению регионального отделения КПРФ, пункт 14_2 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не соответствует статьям 32 (часть 2) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования его положения позволяют организующим выборы избирательным комиссиям:
отказывать в заверении списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, в случае обнаружения ошибок (опечаток) в фамилии, имени или отчестве одного из кандидатов, включенных в такой список;
признавать повторное выдвижение избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком, уведомление о котором было направлено в избирательную комиссию, организующую выборы, до принятия ею постановления об отказе в заверении списка кандидатов, ранее выдвинутых данным объединением, нарушением запрета выдвижения большего числа кандидатов, чем количество депутатских мандатов в таких избирательных округах;
не извещать избирательное объединение об обнаруженных ошибках (опечатках) в документах, представленных для заверения списка кандидатов, выдвинутых им по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, до принятия постановления об отказе в его заверении, чем лишает избирательное объединение возможности своевременно исправить такие ошибки (опечатки).
1.2. В соответствии со статьями 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и их объединений проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле заявителя, при разрешении которого исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции Российской Федерации, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл соответствующих законоположений, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии своего решения изложенными в жалобе основаниями и доводами.
Заявитель усматривает неконституционность оспариваемого законоположения, в частности, в том, что оно допускает возможность квалифицировать выдвижение кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком как неправомерное отступление от запрета выдвижения в таких округах большего числа кандидатов, чем подлежащих замещению депутатских мандатов, если уведомление о нем направлено избирательным объединением в организующую выборы избирательную комиссию до принятия решения об отказе в заверении списка кандидатов, ранее выдвинутого этим же избирательным объединением. Между тем в силу взаимосвязанных положений подпункта 10 статьи 2, пункта 1 статьи 4, пункта 2 статьи 32, а также пунктов 1, 2 и 9 статьи 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" кандидат, в том числе выдвинутый избирательным объединением в составе списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, признается выдвинутым и приобретает соответствующий статус только после поступления в избирательную комиссию заявления в письменной форме о его согласии баллотироваться по конкретному избирательному округу.
Следовательно, положения пункта 14_2 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ни сами по себе, ни в нормативном единстве с иными правилами выдвижения кандидатов не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы заявителя в обозначенном аспекте, тем более что участие политической партии в выборах не исключает неоднократного проявления ею инициативы выдвижения кандидатов, списков кандидатов, если она укладывается в установленные законом электоральные сроки (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 11-П).
Что же касается отсутствия в оспариваемом законоположении указания на обязанность избирательной комиссии в случае выявления ошибок (опечаток) в документах, представленных избирательным объединением для заверения выдвинутого им списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, извещать о таких недостатках соответствующее избирательное объединение до принятия постановления о его заверении (отказе в заверении), с тем чтобы оно имело возможность для их своевременного устранения, то - даже в отсутствие такового - необходимо учитывать генеральную (общую) обязанность избирательных комиссий обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации (пункт 3 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Эта обязанность согласуется с требованиями юридического равенства и справедливости в правовом демократическом государстве, вытекает из необходимости поддержания взаимного доверия государства и общества, а также обеспечения сбалансированности прав и обязанностей, политической и социальной солидарности (преамбула; статья 1, часть 1; статья 19, части 1 и 2; статья 75_1 Конституции Российской Федерации), а потому подразумевает ответственное отношение избирательных комиссий к исполнению возложенных на них полномочий, сопряженное с эффективной заботой о создании необходимых условий для надлежащего участия политических партий в выборах, и тем самым не исключает - в случае своевременного выявления отмеченных ошибок (опечаток) - уведомления о них заинтересованных субъектов избирательного процесса (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 11-П, от 12 марта 2021 года N 6-П, от 17 ноября 2022 года N 50-П и др.).
Вместе с тем, если в оформлении представленных для заверения списка документов в отношении отдельных кандидатов избирательной комиссией, организующей выборы, будут выявлены ошибки (опечатки), объективно не позволяющие достоверно определить граждан, выдвинутых в отдельных избирательных округах, она не лишена возможности (как это имело место в деле заявителя) оценить, допустимо ли их своевременное устранение (исправление) в целях конкретизации (уточнения) результатов выдвижения и, соответственно, является ли необходимым извещение избирательного объединения о таких недостатках.
Соответственно, Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для проверки конституционности пункта 14_2 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в данном контексте, упомянутом региональным отделением КПРФ в своей жалобе.
1.3. Таким образом, оспариваемое законоположение является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой оно служит основанием для принятия организующей выборы избирательной комиссией постановления об отказе в заверении списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением по одномандатным (многомандатным) избирательным округам на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации или представительные органы муниципальных образований, в случае нарушения установленного порядка его выдвижения, когда такое нарушение связано с ошибками (опечатками) в оформлении представленных в избирательную комиссию документов, допущенными в отношении отдельных кандидатов.
2. По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 13 (части 1, 3 и 4), 15 (части 1 и 2), 17 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 81 (части 1 и 4), 84 (пункт "а"), 96 (часть 2), 97 (часть 1) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан избирать (активное избирательное право) и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право), в осуществлении которого существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса, признается и гарантируется в Российской Федерации наряду с другими правами и свободами человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и призвано обеспечить каждому гражданину в установленном законом порядке на основе юридического равенства возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать в свободных выборах, являющихся, как и референдум, высшим выражением власти народа.
Такое конституционное регулирование соответствует положениям Всеобщей декларации прав человека (статья 21), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 25), а также Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, согласно которой демократические выборы являются одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц (пункт 1 статьи 1); при подлинных и справедливых выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосредственное ее осуществление (пункт 1 статьи 9); существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства (пункт 2 статьи 9); создаются равные правовые условия для всех участников избирательного процесса (пункт 1 статьи 10).
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, будучи одним из главных политических прав граждан, образующим неотъемлемый элемент их конституционно-правового статуса в демократическом обществе, является по своей юридической природе не коллективным, а индивидуальным правом, принадлежащим каждому гражданину в отдельности, что не отрицает существенной роли в его реализации политических партий, которые являются необходимым институтом представительной демократии, во многом обеспечивающим участие граждан в политической жизни страны, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы, что и предопределяет их легитимацию в качестве избирательных объединений, опосредующих осуществление избирательных прав граждан и наделенных, помимо прочего, правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) при проведении любых избирательных кампаний (постановления от 25 апреля 2000 года N 7-П, от 16 июля 2007 года N 11-П, от 9 ноября 2009 года N 16-П, от 7 июля 2011 года N 15-П, от 28 февраля 2012 года N 4-П, от 1 июля 2015 года N 18-П, от 13 апреля 2017 года N 11-П и др.).
Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 32, часть 2) и основные его ограничения (статья 32, часть 3; статья 81, части 2 и 3; статья 97, часть 1), непосредственно не определяет порядка осуществления данного права. Из ее статей 71 (пункт "в"), 72 (пункт "н" части 1), 76 (части 1 и 2), 81 (часть 4) и 96 (часть 2) следует, что регулирование избирательных отношений и установление порядка проведения выборов входят в компетенцию законодателя, реализуя которую он обязан учитывать природу народного представительства и конституционное предназначение выборов в демократическом правовом государстве, соблюдать общепризнанные принципы (стандарты) всеобщего, равного, свободного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспечивать справедливые процедуры реализации избирательных прав граждан, включая выдвижение и регистрацию кандидатов, и избегать необоснованного ограничения электоральной политической конкуренции.
Это, в свою очередь, означает, что, устанавливая основания и условия выдвижения и регистрации кандидатов, в том числе применительно к заверению списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями в одномандатных (многомандатных) избирательных округах, избирательное законодательство должно - исходя из необходимости обеспечения разумного баланса индивидуальных и коллективных интересов всех субъектов избирательного процесса - отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям правовой определенности и вместе с тем не допускать деформирования истинного смысла народовластия и искажения существа пассивного избирательного права граждан. Вводимые же федеральным законодателем нормативные пределы его осуществления не могут иметь своим следствием создание, вопреки конституционному принципу равенства, избыточных препятствий для свободы деятельности политических партий и полноценного участия граждан в выборах (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2009 года N 16-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 22 декабря 2015 года N 34-П, от 23 октября 2020 года N 43-П, от 12 марта 2021 года N 6-П и др.).
3. Системообразующим центром (источником) законодательства о выборах является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии со статьей 1 которого им определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации (пункт 1); он имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (пункт 2); федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны ему противоречить (пункт 6).
Согласно статье 32 названного Федерального закона граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов (пункт 1); непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением (пункт 2); выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено политической партией, имеющей в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, либо ее региональным отделением или иным структурным подразделением, имеющими в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня (пункт 3); кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам; данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов (пункт 9); кандидат не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения (пункт 10).
Статья 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", оговаривая общие правила (условия), касающиеся выдвижения избирательным объединением кандидатов, списков кандидатов, устанавливает, что в одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата; в многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе; в едином избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть один список кандидатов, а при проведении выборов выборного должностного лица - одного кандидата; кандидат может упоминаться в списке кандидатов по единому избирательному округу только один раз (пункт 1); выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" (пункт 2).
Приведенные правила (нормы) свидетельствуют, что политические партии, в том числе при проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов публичной власти, могут быть наделены правом выдвижения как кандидатов в одномандатных (многомандатных) избирательных округах, так и списков кандидатов по единому избирательному округу. Однако если установленный федеральным законом порядок выдвижения списков кандидатов по единому избирательному округу является, по сути, схожим, т.е. не отличается какими-либо заметными особенностями в зависимости от федерального, регионального или муниципального уровня выборов, то в вопросах, связанных с избранием депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, он может быть дифференцирован законом субъекта Российской Федерации.
Это прямо вытекает из пункта 1_1 статьи 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которым зафиксировано, что законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено выдвижение избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком, в котором определяется, по какому одномандатному (многомандатному) избирательному округу выдвигается каждый кандидат; в этом случае законом субъекта Российской Федерации также может быть предусмотрено заверение списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам организующей выборы избирательной комиссией.
Воспользовавшиеся указанным полномочием субъекты Российской Федерации установили в своих законах - применительно к партийному выдвижению кандидатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований, проводимых по правилам мажоритарной избирательной системы, - соответствующие правила, что подтверждается в том числе Законом Оренбургской области от 16 ноября 2005 года N 2711/469-III-ОЗ "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" и Законом Оренбургской области от 9 июня 2022 года N 321/100-VII-OЗ "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Оренбургской области".
Характеризуя эти правила, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 октября 2020 года N 43-П указал, что введение Федеральным законом от 1 июля 2010 года N 133-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возможности выдвижения кандидатов в депутаты по одномандатным (многомандатным) округам списком и заверения последнего организующей выборы избирательной комиссией направлено на укрепление гарантий равного участия граждан в выборах (пункт 1 статьи 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") прежде всего за счет упрощения для избирательных объединений участия в избирательных кампаниях, особенно тогда, когда они выдвигают значительное число кандидатов; данный порядок, в частности, позволяет им разово направлять пакет требуемых для выдвижения кандидатов документов в избирательную комиссию, организующую выборы, избавляя их от необходимости готовить и представлять полный пакет документов отдельно по каждому кандидату.
