КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 ноября 2012 года N 28-П
По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Авеста"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО "Авеста". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В.Мельникова, объяснения представителей стороны, издавшей и подписавшей оспариваемые акты, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А.Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В соответствии с частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих декларированию таможенным органам, за исключением случаев, предусмотренных статьей 16.4 "Не декларирование либо недостоверное декларирование физическими лицами иностранной валюты или валюты Российской Федерации" данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой либо конфискацию предметов административного правонарушения.
Стоимость изъятых вещей, явившихся предметами административного правонарушения, согласно части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации определяется на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены; в остальных случаях стоимость изъятых вещей определяется на основании их рыночной стоимости; в случае необходимости стоимость изъятых вещей определяется на основании заключения эксперта.
Конституционность названных законоположений оспаривает ООО "Авеста", которое за совершение административного правонарушения, выразившегося в недекларировании при ввозе из Финляндии на таможенную территорию таможенного союза товаров, подлежащих таможенному декларированию (полиэтиленовых пакетов для сигар), решением Выборгского городского суда Ленинградской области от 28 февраля 2012 года было привлечено к административной ответственности в виде административного штрафа в размере, исчисленном исходя из определенной экспертным заключением рыночной стоимости указанных товаров.
1.1. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина или объединения граждан на нарушение конституционных прав и свобод законом, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения; Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, которая была применена в деле заявителя, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Нарушение частью 1 статьи 16.2 и частью 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации своих прав, гарантированных статьями 17 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, заявитель усматривает в том, что они лишают объединение граждан, зарегистрированное в качестве юридического лица, возможности в разумных пределах предвидеть последствия своих действий, поскольку позволяют судам использовать для оценки стоимости перемещаемого через таможенную границу товара - в целях определения наличия состава административного правонарушения и исчисления размера административного штрафа за совершение юридическим лицом такого административного правонарушения, как недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, - рыночную стоимость этого товара на территории Российской Федерации.
Между тем товары, перемещаемые через таможенную границу юридическими лицами, по общему правилу, подлежат таможенному декларированию в силу закона, вне зависимости от их стоимости. Соответственно, применительно к юридическим лицам вопрос оценки стоимости товара при его перемещении через таможенную границу в целях определения наличия состава административного правонарушения к предмету исследования Конституционного Суда Российской Федерации в настоящем деле не относится.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, как предусматривающие возможность назначения юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого исходя из рыночной стоимости этих товаров на территории Российской Федерации.
2. В силу статей 8 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, осуществляя регулирование административной ответственности за нарушение таможенных правил (статья 72, пункт "к" части 1, Конституции Российской Федерации), обязан исходить не только из публичных интересов, связанных с экономической безопасностью государства как одной из основ суверенитета Российской Федерации, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности, а также из отражающих условия достижения баланса этих интересов требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, по смыслу которой введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право собственности, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 года N 8-П, от 12 мая 1998 года N 14-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П и от 12 мая 2011 года N 7-П).
При этом любые административные правонарушения в таможенной сфере, равно как и санкции за их совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия); иное противоречило бы конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного его истолкования и, следовательно, произвольного применения, т.е. противоречивую правоприменительную практику, и тем самым ослабляют гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П и от 27 мая 2008 года N 8-П).
3. Суверенитет Российской Федерации, будучи одной из основ ее конституционного строя, предполагает, по смыслу статей 3, 4, 5 и 15 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 10-П). Вместе с тем Конституция Российской Федерации признает составной частью правовой системы государства международные договоры Российской Федерации, устанавливает приоритет их правил в правоприменении (статья 15, часть 4), а также предусматривает возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (статья 79).
Основываясь на приведенных конституционных положениях, Российская Федерация заключила 6 октября 2007 года с Республикой Беларусь и Республикой Казахстан Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а 27 ноября 2009 года в целях обеспечения таможенного регулирования на единой таможенной территории - Договор о Таможенном кодексе таможенного союза, который в соответствии с решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 5 июля 2010 года N 48 вступил в силу с 6 июля 2010 года с учетом отдельных временных изъятий. В Российской Федерации данный Договор, а следовательно, и сам Таможенный кодекс таможенного союза как его неотъемлемая часть применяются с 1 июля 2010 года. Тем самым Российская Федерация передала полномочия по регулированию правовых отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, Межгосударственному Совету Евразийского экономического сообщества.
3.1. Устанавливая правила ввоза товаров на территорию таможенного союза, включая процедуры декларирования, условия и порядок уплаты таможенных пошлин, порядок определения стоимости ввозимых товаров для исчисления таможенных платежей, а также порядок определения таможенной стоимости ввозимого товара, Таможенный кодекс таможенного союза дифференцирует эти правила применительно к юридическим лицам и физическим лицам, ввозящим товары для личного пользования.
Так, в соответствии с его главой 8 "Таможенная стоимость товаров", положения которой не распространяются на товары, перемещаемые через таможенную границу физическими лицами для личного пользования (пункт 4 статьи 64), декларирование таможенной стоимости осуществляется декларантом - юридическим лицом в рамках таможенного декларирования товаров путем заявления сведений о методе определения таможенной стоимости товаров, величине таможенной стоимости товаров, об обстоятельствах и условиях внешнеэкономической сделки, имеющих отношение к определению таможенной стоимости товаров; заявляемая таможенная стоимость товаров и представляемые сведения, относящиеся к ее определению, должны основываться на достоверной, количественно определяемой и документально подтвержденной информации (пункты 1, 2 и 4 статьи 65). Основой определения таможенной стоимости ввозимых на таможенную территорию таможенного союза товаров, согласно статье 2 вступившего в силу одновременно с Договором о Таможенном кодексе таможенного союза Соглашения об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза, от 25 января 2008 года, должна быть в максимально возможной степени стоимость сделки с этими товарами в значении, установленном в статье 4 данного Соглашения, предусматривающей, что ценой, фактически уплаченной или подлежащей уплате за ввозимые товары, является общая сумма всех платежей за эти товары, осуществленных или подлежащих осуществлению покупателем непосредственно продавцу или иному лицу в пользу продавца; в случае невозможности определения таможенной стоимости ввозимых товаров по стоимости сделки с ними применяются правила, установленные статьями 6-10 Соглашения; при этом таможенная стоимость товаров и сведения, относящиеся к ее определению, должны основываться на достоверной, количественно определяемой и документально подтвержденной информации; процедура определения таможенной стоимости товаров должна быть общеприменимой, т.е. не различаться в зависимости от источников поставки товаров (страны происхождения, вида товаров, участников сделки и др.).
Особенности перемещения физическими лицами товаров для личного пользования определены главой 49 Таможенного кодекса таможенного союза, предусматривающей, что таможенные пошлины, налоги уплачиваются физическими лицами при таможенном декларировании товаров в письменной форме на основании таможенного приходного ордера (пункт 1 статьи 360), в котором, как следует из Порядка заполнения и применения таможенного приходного ордера (утвержден решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 года N 288), указывается таможенная стоимость перемещаемых товаров; применительно к товарам для личного пользования таможенная стоимость определяется на основании заявленной физическим лицом стоимости таких товаров, подтвержденной оригиналами документов, содержащих сведения о стоимости товаров для личного пользования (пункт 1 статьи 361).
3.2. Согласно статье 7 Таможенного кодекса таможенного союза таможенные органы государств - членов таможенного союза ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза.
Виды административных правонарушений, а также порядок и принципы привлечения лиц к административной ответственности согласно Договору об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств - членов таможенного союза от 5 июля 2010 года (вступил в силу для Российской Федерации с 30 декабря 2011 года) определяются внутренним законодательством государств с особенностями, установленными данным Договором (пункт 1 статьи 3). Так, согласно его статье 4 лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству того государства, на территории которого выявлено административное правонарушение (пункт 1), а административный процесс (производство) ведется (осуществляется) по законодательству того государства - члена таможенного союза, в котором лицо привлекается либо подлежит привлечению к административной ответственности (пункт 3); при этом предполагается единообразный подход к определению противоправности деяний, связанных с нарушением таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - участников данного Договора (пункт 2 статьи 3).
После вступления указанных международных договоров Российской Федерации в силу внутригосударственное регулирование в части административной ответственности юридических лиц за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, изменений не претерпело. При этом в правоприменительной практике для целей исчисления налагаемых на юридические лица административных штрафов со ссылкой на часть 2 статьи 27.11 данного Кодекса используется рыночная стоимость товаров, явившихся предметами данного административного правонарушения, на территории Российской Федерации.
4. Положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи ранее были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации применительно к решению вопроса о привлечении физических лиц к административной ответственности за недекларирование перемещаемых ими через таможенную границу Российской Федерации товаров, ввозимых для личного пользования, и определению размера административного штрафа за данное административное правонарушение на основании оценки стоимости этих товаров. В Постановлении от 13 июля 2010 года N 15-П Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам:
требование о декларировании физическими лицами ввозимых ими на таможенную территорию Российской Федерации товаров, в том числе для личного пользования, обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить выполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, которые исчисляются исходя из заявленной таможенной стоимости этих товаров, отражающей затраты декларанта на их приобретение. Соответственно, в системе действовавшего на тот момент правового регулирования порядка декларирования товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации, и ответственности за его нарушение критерием оценки вреда, причиняемого недекларированием или недостоверным декларированием, - с тем чтобы установить, имело ли место административное правонарушение, - выступала именно таможенная стоимость ввозимых товаров;
положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи - с учетом смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, - не обладают достаточной определенностью с точки зрения того, какой именно критерий оценки стоимости перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров должен использоваться при их применении. Порядок оценки стоимости изъятых вещей, предписывающий исходить из цены товара (государственной или рыночной) либо устанавливать ее путем проведения экспертизы, не позволяет объективно отражать реальные затраты декларанта на приобретение товара в целях квалификации деяния как административного правонарушения, поскольку цены на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться;
при отсутствии прямого нормативного указания, какую именно цену товара, приобретенного для личного пользования, необходимо учитывать при перемещении через таможенную границу Российской Федерации, физические лица ориентируются на его фактическую стоимость в стране приобретения, тогда как для правоприменительных органов не исключается возможность использования рыночной или иной стоимости этого товара в Российской Федерации, которая может не совпадать с закупочной (таможенной) стоимостью товара. Кроме того, при исчислении стоимости однородный товар может оцениваться с применением различных методик, притом что в разных регионах России рыночная цена одного и того же товара неодинакова. Тем самым приобретатели товара лишаются возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых ими действий, что при привлечении их к административной ответственности приводит к нарушению принципов справедливости и равенства;
предусмотрев возможность применения различных методов оценки стоимости ввозимых физическими лицами на таможенную территорию Российской Федерации товаров для личного пользования, в том числе допустив использование рыночных цен на территории Российской Федерации, федеральный законодатель не установил четкого критерия определения их стоимости при решении вопроса о привлечении к административной ответственности, а также при исчислении размера административного штрафа, что приводит к неоднозначному истолкованию, а значит, и применению положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации. Следовательно, - при отсутствии прямого нормативного указания на использование строго определенного критерия исчисления стоимости ввозимого товара - расчет стоимости товара, предполагающий дискрецию правоприменителя при выборе метода ее оценки, не может быть применен для указанных целей.
Признав положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они в системе действовавшего правового регулирования позволяли для целей определения наличия состава административного правонарушения (недекларирование товаров) и исчисления размера административного штрафа использовать при оценке стоимости перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров, ввозимых физическими лицами для личных нужд, вместо таможенной стоимости этих товаров их рыночную стоимость на территории Российской Федерации и включать в стоимость товара ту ее часть, которая законом и подзаконными правовыми актами разрешена к ввозу без письменного декларирования и уплаты таможенных пошлин, налогов, Конституционный Суд Российской Федерации не исключил наличие у федерального законодателя дискреционного правомочия устанавливать для указанных целей иной порядок определения стоимости этих товаров при исчислении размера штрафных санкций.
Изложенные в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года N 15-П правовые позиции, предопределяющие в том числе необходимость учета федеральным законодателем существа материальных правоотношений, возникающих в связи с перемещением физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации товаров для личного пользования, в целях адекватного регулирования административной ответственности за неисполнение составляющих их содержание обязанностей, сохраняют свою силу и, как свидетельствует правоприменительная практика, - притом что до настоящего времени надлежащие изменения, вытекающие из требований Конституции Российской Федерации и указанного Постановления, в федеральное законодательство не внесены - применяются судами в случаях, когда декларантом является физическое лицо, ввозящее на таможенную территорию товары для личного пользования.
Следовательно, санкция, предусмотренная частью 1 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, оставаясь текстуально неизменной, фактически модифицирована на основании Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года N 15-П в части определения размера административного штрафа для физических лиц, осуществляющих ввоз товаров для личного пользования. В отношении же юридических лиц для исчисления административного штрафа используется не таможенная, а рыночная стоимость ввозимого товара на территории Российской Федерации.
5. Перемещение через таможенную границу товаров юридическими лицами (учитывая специфику их правового статуса) и физическими лицами, ввозящими товары для личных нужд, различается по своим целям и последствиям. Эти различия - поскольку они носят не формальный, а сущностный характер - не позволяют в полной мере распространить правовую позицию, выраженную Конституционным Судом Российской Федерации применительно к таким субъектам таможенных правоотношений, как физические лица, на правоотношения, возникающие в связи с привлечением юридических лиц к административной ответственности за нарушение таможенных правил.
5.1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает специальные правила привлечения к административной ответственности юридических лиц, в том числе порядок определения их вины (часть 2 статьи 2.1 и статья 2.10). Действующее таможенное регулирование, в том числе Таможенный кодекс таможенного союза, предусматривает также различные правила таможенного контроля и оформления в отношении товаров, ввозимых физическими лицами для личного пользования, и товаров, перемещаемых через таможенную границу иными субъектами таможенных правоотношений.
Кроме того, за нарушение таможенных правил юридические лица подлежат привлечению лишь к административной ответственности, тогда как граждане за те же правонарушения (в зависимости от степени их общественной опасности) до признания статьи 188 УК Российской Федерации утратившей силу (Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 420-ФЗ) привлекались либо к уголовной, либо к административной ответственности, что повышало значение критериев (в том числе стоимостных) ее разграничения.
Необходимо также учитывать, что юридические лица (в определенной, допускаемой законом мере - и некоммерческие организации), если они являются участниками экономических отношений, занимаются предпринимательской деятельностью, т.е. самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли (абзац третий пункта 1 статьи 2 и статья 50 ГК Российской Федерации), что обусловливает специфику их статуса и наличие (презюмируемое) организационных, финансовых и иных возможностей. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 апреля 2001 года N 7-П, специфика юридических лиц - субъектов таможенных правоотношений, отличающая их от физических лиц, участвующих в тех же правоотношениях, состоит в том, что на них как на участников хозяйственного оборота, влекущего возникновение таможенных обязанностей, возлагаются и риски, сопутствующие такой деятельности, в том числе связанные с условиями привлечения к ответственности.
