КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 июля 2011 года N 20-П
По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3_1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.О.Красавчиковой, изучив представленные документы и иные материалы, в том числе объяснения постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 4 статьи 93_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие: в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков; в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации; по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации; из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в данном пункте обязательств.
Статья 93_4 введена в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и, как следует из статьи 5 названного Федерального закона, устанавливающей порядок введения в действие отдельных его положений, вступила в силу с 1 января 2008 года. Федеральным законом от 24 ноября 2008 года N 205-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" часть 6 данной статьи была дополнена положением, согласно которому пункт 4 статьи 93_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации применяется также к отношениям, возникшим до 1 января 2008 года. Это положение вступило в силу 26 ноября 2008 года.
В соответствии со статьей 116 Федерального закона от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" на требования Российской Федерации по обязательствам (включая требования по неосновательному обогащению и возмещению убытков) юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, возникшим в связи с привлечением Российской Федерацией целевых кредитов (заимствований) или предоставлением государственных кредитов (ссуд) за счет средств федерального бюджета и внебюджетных средств, в том числе по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации, исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется.
1.1. Конституционность названных законоположений оспаривается Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в связи с находящимся в его производстве заявлением ОАО "Росагроснаб" о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Воронежской области от 27 февраля 2009 года, постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2009 года и постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 11 августа 2009 года.
Как установлено арбитражными судами, 13 марта 2000 года ОАО "Росагроснаб" и Воронежская областная ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств "Нива" заключили договор долгосрочного финансового лизинга, по условиям которого ОАО "Росагроснаб" (лизингодатель) обязалось приобрести за счет бюджетных средств согласованные сторонами договора объекты лизинга (машиностроительную продукцию и племенной скот), а Воронежская областная ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств "Нива" (сублизингодатель) - принять объекты в лизинг и передать их в сублизинг, возместить ОАО "Росагроснаб" все инвестиционные затраты, связанные с покупкой этих объектов, и выплатить ему вознаграждение.
Поскольку Воронежская областная ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств "Нива" не полностью исполнила свои обязательства по указанному договору, ОАО "Росагроснаб" обратилось в Арбитражный суд Воронежской области, который решением от 27 февраля 2009 года исковые требования о взыскании задолженности по возмещению стоимости объектов лизинга и вознаграждения лизингодателю удовлетворил частично. Оставляя без удовлетворения требования ОАО "Росагроснаб" в части, касающейся платежей со сроком уплаты с 10 апреля 2005 года по 7 августа 2005 года, Арбитражный суд Воронежской области отметил, что эти требования предъявлены по истечении установленного статьей 196 ГК Российской Федерации срока исковой давности, о применении которой ответчик заявил до принятия решения по делу, что согласно пункту 2 статьи 199 ГК Российской Федерации является основанием для отказа в иске.
Довод ОАО "Росагроснаб" о том, что на требования, предъявленные им как агентом Правительства Российской Федерации от имени Российской Федерации, в силу пункта 4 статьи 93_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации исковая давность не распространяется, был отклонен арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, которые, оставляя решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, указали, что в отношении обязательств, возникших до 1 января 2008 года, это правило применяется, только если нарушение соответствующих обязательств произошло после 31 декабря 2007 года.
Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2009 года дело по заявлению ОАО "Росагроснаб" о пересмотре вынесенных арбитражными судами судебных актов в порядке надзора передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который, придя к выводу о наличии неопределенности в вопросе о конституционности подлежащих применению в данном деле положений пункта 4 статьи 93_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", определением от 25 февраля 2010 года приостановил надзорное производство в связи с обращением в Конституционный Суд Российской Федерации.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации просит признать указанные законоположения не соответствующими статьям 8, 15 (часть 4), 19 (часть 1), 46 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также требованиям Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вытекающим из пункта 1 ее статьи 6 и статьи 1 Протокола N 1. По мнению заявителя, предоставляя Российской Федерации преференции в сфере исковой давности, оспариваемые законоположения нарушают баланс интересов государства и частных лиц, не обеспечивают сторонам равные процессуальные возможности при рассмотрении дела, не содержат определенности в отношении видов сделок, на которые исковая давность не распространяется, круга лиц, к которым могут применяться нормы о нераспространении исковой давности, и времени, с которого исковая давность не применяется; кроме того, придание обратной силы нормам бюджетного законодательства, ухудшающим положение лиц, получивших на основании гражданско-правовых сделок бюджетные средства, нарушает принцип правовой определенности, поскольку на момент возникновения обязательств в отношении бюджетных средств эти лица не могли предвидеть подобные последствия.
1.2. Как следует из статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по запросу суда проверяет конституционность законоположений, которые подлежат применению в рассматриваемом судом конкретном деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, оценивая как буквальный смысл этих законоположений, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, и исходя из их места в системе норм.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 4 статьи 93_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" в части, предусматривающей, что исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации по обязательствам юридических лиц, возникшим в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе применительно к договорам долгосрочного финансового лизинга в агропромышленном комплексе, и что данное правило применяется также к отношениям, возникшим до 1 января 2008 года.
2. Конституция Российской Федерации относит финансовое регулирование и федеральный бюджет, а также гражданское законодательство к предметам ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 71, пункты "ж", "з", "о"; статья 76, часть 1). Конституционно-правовое содержание полномочий Российской Федерации в этой сфере правового регулирования коррелирует с установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации, также отнесенным к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "е", Конституции Российской Федерации), и с проведением единой финансовой политики (статья 114, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации).
Дискреция в выборе правовых средств, которой федеральный законодатель располагает при осуществлении на основе Конституции Российской Федерации финансового регулирования, позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических и иных факторов развития Российской Федерации, - тем самым, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П, нормы права, в том числе финансового, оказывают регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и бюджетное регулирование в его конституционно-правовом смысле.
Предопределяя лишь общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, Конституция Российской Федерации не предусматривает непосредственно какой-либо конкретный вариант размещения бюджетных средств, что, обусловливая определенную свободу усмотрения федерального законодателя при осуществлении финансового регулирования, вместе с тем обязывает его к созданию юридических механизмов поддержания правопорядка в этой сфере, включая установление единых подходов в отношении целевого использования бюджетных средств, в том числе с точки зрения их сохранности, а также открытости, прозрачности и эффективности расходования в соответствии с общегосударственными целями.
Исходя из публичного предназначения средств бюджета как формы образования и расходования денежных средств с целью финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, федеральный законодатель закрепил в Бюджетном кодексе Российской Федерации общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В качестве одного из способов государственного регулирования в области экономики и финансов Бюджетный кодекс Российской Федерации использует предоставление бюджетных кредитов, т.е., согласно его статье 6, денежных средств, предоставляемых бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе. В отличие от коммерческого кредитования бюджетные кредиты, как правило, предназначены для решения социально-экономических задач, связанных с поддержкой той или иной отрасли, являющейся стратегической или значимой для обеспечения безопасности государства в широком смысле слова, либо субъекта хозяйственной деятельности, имеющего важное экономическое или социальное значение, либо объекта, сбой в функционировании которого может породить неблагоприятные последствия.
Выбор получателей бюджетных кредитов, приоритетных с точки зрения государственной поддержки, осуществляется на основании объективных критериев и в любом случае фиксируется согласно требованиям бюджетного законодательства. Так, пунктом 1 статьи 93_2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается, что предоставление бюджетного кредита оформляется договором, заключенным в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных данным Кодексом и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете; к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено данным Кодексом.
3. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2); гарантируется неприкосновенность собственности, а также свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и вытекающая отсюда свобода договоров в сфере гражданского оборота (статья 8, часть 1; статья 34, часть 1; статья 35, части 1-3). В силу статей 45 и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантии государственной защиты распространяются на право собственности независимо от формы собственности; это право подлежит защите всеми способами, не запрещенными законом, причем в качестве универсального способа выступает судебная защита: именно в процессе разрешения судом спора о собственности могут быть наиболее полно гарантированы права всех участников такого спора - как лиц, заявляющих имущественные требования, которые они рассчитывают удовлетворить посредством судебного решения, имеющего обязательную силу, так и лиц, не согласных с предъявляемыми к ним требованиями.
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 7 (часть 1), 19 (часть 1) и 55 (часть 3) следует, что в демократическом правовом и социальном государстве, каковым является Российская Федерация, правовое регулирование отношений в сфере гражданского оборота должно основываться на принципах равенства всех перед законом и судом, неприкосновенности собственности и свободы договора, соблюдения баланса публичных и частных интересов при определении правового статуса субъектов этих отношений, критериев соразмерности и пропорциональности при установлении условий реализации и возможных ограничений их прав.
Интересы защиты права собственности и стабильности гражданского оборота предопределяют не только установление судебного контроля за обоснованностью имущественных притязаний одних лиц к другим, но и введение в правовое регулирование норм, которые позволяют одной из сторон блокировать судебное разрешение имущественного спора по существу, если другая сторона обратилась за защитой своих прав спустя значительное время после того, как ей стало известно о том, что ее права оказались нарушенными. В гражданском законодательстве - это предназначение норм об исковой давности, под которой Гражданский кодекс Российской Федерации понимает срок для защиты права по иску лица, чье право нарушено (статья 195). Согласно данному Кодексу общий срок исковой давности составляет три года (статья 196); нормы об исковой давности распространяются на всех участников гражданских правоотношений, включая Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (пункт 2 статьи 124).
Институт исковой давности имеет целью упорядочить гражданский оборот, создать определенность и устойчивость правовых связей, дисциплинировать их участников, способствовать соблюдению договоров, обеспечить своевременную защиту прав и интересов субъектов гражданских правоотношений, поскольку отсутствие разумных временных ограничений для принудительной защиты нарушенных гражданских прав приводило бы к ущемлению охраняемых законом прав и интересов ответчиков и третьих лиц, которые не всегда могли бы заранее учесть необходимость собирания и сохранения значимых для рассмотрения дела сведений и фактов; применение судом по заявлению стороны в споре исковой давности защищает участников гражданского оборота от необоснованных притязаний и одновременно побуждает их своевременно заботиться об осуществлении и защите своих прав (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 2006 года N 445-О).
Вместе с тем, по смыслу статей 8, 34 (часть 1), 35 (часть 1) и 71 (пункты "ж", "о") Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель уполномочен и на введение изъятий из общего правила о применении исковой давности, если их необходимость обусловливается природой и социальной значимостью тех или иных правоотношений. Исходя из этого Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает, что установленный им общий срок исковой давности подлежит применению не во всех случаях: в его статье 208 содержится перечень требований, на которые исковая давность не распространяется, причем этот перечень является открытым - согласно данной статье исковая давность не распространяется и на другие, помимо указанных в ней, требования в случаях, установленных законом. Дискреция федерального законодателя при осуществлении регулирования исковой давности может выражаться также во введении специальных сроков исковой давности - как сокращенных, так и более длительных по сравнению с общим сроком (пункт 1 статьи 197 ГК Российской Федерации).
Каких-либо изъятий в отношении требований, вытекающих из договоров, предметом которых являются бюджетные средства, Гражданский кодекс Российской Федерации непосредственно не предусматривает. Соответствующее регулирование осуществлено Бюджетным кодексом Российской Федерации: согласно пункту 4 его статьи 93_4 исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется, в частности, на требования Российской Федерации, возникшие в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств.
Обращаясь к вопросу об особенностях исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией в отношении бюджетных средств, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам (определения от 14 декабря 1999 года N 220-О, от 3 октября 2006 года N 439-О, от 24 июня 2008 года N 364-О-О, от 15 июля 2008 года N 563-О-О, от 19 мая 2009 года N 596-О-О): само по себе установление особенностей исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя в области регулирования сроков для обращения в суд, которые могут быть не только изменены им, но и отменены; исходя из предназначения федерального бюджета как материальной основы реализации конституционных функций публичной власти, в том числе функций социального правового государства (статьи 1, 2, 7 и 18 Конституции Российской Федерации), федеральный законодатель вправе определить не только порядок правомерного использования бюджетных средств, но и меры их адекватной защиты; введение дополнительных мер защиты средств федерального бюджета - поскольку они обусловлены объективной спецификой соответствующего объекта публичной собственности, направлены на поддержание экономического суверенитета государства и надлежащих финансовых условий для эффективного обеспечения органами государственной власти прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации и при этом не посягают на основное содержание конституционных прав субъектов экономической деятельности - не может рассматриваться как несовместимое с требованиями статьи 8 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
По смыслу приведенных правовых позиций, нормативное регулирование, закрепляющее нераспространение общего срока исковой давности на требования Российской Федерации, возникшие в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), касается всех участников соответствующих правоотношений, а потому такое нормативное регулирование нельзя признать нарушающим закрепленный статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом и судом. Вместе с тем нельзя не учитывать и позицию Европейского Суда по правам человека, который полагает, что одной лишь принадлежности к публичным структурам недостаточно для оправдания применения государственных привилегий при всех обстоятельствах (постановление от 22 мая 2008 года по делу "Меиданис (Meidanis) против Греции").
4. Осуществляя на основании статьи 71 (пункты "в", "е", "ж", "з") Конституции Российской Федерации правовое регулирование отношений по поводу предоставления на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, федеральный законодатель должен обеспечить - с учетом вытекающих из статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериев соразмерности и пропорциональности - баланс частных и публичных интересов при определении прав и обязанностей сторон этих правоотношений и, соответственно, установить надлежащий механизм исполнения ими принимаемых на себя обязательств и контроля за их соблюдением.
В рамках этого механизма работа по возврату задолженности юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Российской Федерацией возложена на Министерство финансов Российской Федерации при участии агентов Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 93_4 Бюджетного кодекса Российской Федерации), каковым в течение ряда лет являлось, в частности, ОАО "Росагроснаб" - по вопросам, связанным с возвратом задолженности по средствам федерального бюджета, предоставленным на обеспечение агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией и племенным скотом, а также на реструктуризацию долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 2002 года N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей", в том числе по представлению интересов Российской Федерации в судах. Кроме того, с принятием Федерального закона от 29 октября 1998 года N 164-ФЗ "О финансовой аренде (лизинге)" ОАО "Росагроснаб" представляло государство в отношениях, возникающих в связи с реализацией договора долгосрочного финансового лизинга.
4.1. Федеральный закон "О финансовой аренде (лизинге)" является правовой основой проведения государством (в лице его органов, уполномоченных им агентов) - в рамках осуществления антикризисных мер и действий, предпринимаемых в посткризисный период, и реализации целевых программ развития и инвестирования с использованием бюджетно-финансовых инструментов - экономической политики, направленной на поощрение и расширение лизинговых операций с использованием средств федерального бюджета для их финансирования в сферах, особо нуждающихся в привлечении инвестиций, в том числе в агропромышленном комплексе в целях стабилизации сельскохозяйственного производства и устойчивого снабжения его техникой, с тем чтобы обеспечить в том числе продовольственную безопасность страны.
