КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 июня 2004 года N 12-П

По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов
2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного
кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации
Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края,
Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики
Хакасия

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Г.А.Гаджиева, судей Н.С.Бондаря, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием представителей Администрации Санкт-Петербурга - кандидата юридических наук В.А.Винокурова и адвоката Ю.А.Костанова, представителя Законодательного Собрания Красноярского края - кандидата юридических наук А.А.Кондрашева, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б.Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия, в которых оспаривается конституционность указанных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти положения Конституции Российской Федерации.

Поскольку все запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук Ю.А.Крохиной, мнение специалиста - доктора экономических наук А.И.Милюкова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - Н.П.Левченко, от Министерства финансов Российской Федерации - С.И.Миронченко, от Центрального Банка Российской Федерации - А.Г.Гузнова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Арбитражный суд Республики Хакасия, в производстве которого находится дело по иску прокурора Республики Хакасия к администрации города Абакана и обществу с ограниченной ответственностью "Коммерческий банк "Хакасский муниципальный банк" о признании недействительным договора о кассовом обслуживании счетов бюджета города Абакана, придя к выводу о том, что подлежащие применению в рассматриваемом им деле положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым Банк России обслуживает счета бюджетов (пункт 2 статьи 155), а кредитные организации выполняют функции Банка России, предусмотренные пунктом 2 статьи 155 данного Кодекса, в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (пункт 2 статьи 156), не соответствуют Конституции Российской Федерации, приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их конституционности.

По мнению заявителя, пункт 2 статьи 155 и пункт 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации ограничивают право муниципальных образований самостоятельно выбирать кредитное учреждение для кассового обслуживания бюджета, устанавливают приоритет Банка России перед кредитными организациями (муниципальными или частными), а потому противоречат конституционным принципам равной защиты всех форм собственности и финансовой самостоятельности местного самоуправления, нарушая тем самым статьи 8 (часть 2), 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Конституционность названных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации оспаривается также в запросе Красноярского краевого суда, обратившегося в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с рассмотрением дела по заявлению прокурора Красноярского края о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению положения статьи 80-1 Закона Красноярского края "О краевом бюджете на 2002 год", согласно которому Главное финансовое управление администрации Красноярского края открывает счет краевого бюджета в закрытом акционерном обществе "Акционерный инвестиционный коммерческий банк "Енисейский объединенный банк", являющемся уполномоченной кредитной организацией Красноярского края, на условиях, при которых расчетно-кассовое обслуживание операций по счету осуществляется без взимания платы, а на остатки денежных средств на счете начисляются проценты в размере не менее трех процентов годовых.

Как утверждают заявители, предписаниями пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации относительно размещения счетов бюджетов субъектов Российской Федерации в кредитных организациях ограничиваются находящиеся в сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации полномочия по управлению государственной собственностью субъектов Российской Федерации, что не соответствует статье 73 Конституции Российской Федерации; содержащееся же в оспариваемых положениях дозволение кредитным организациям в отдельных случаях выполнять функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов создает для субъектов Российской Федерации неравные условия по управлению государственной собственностью, чем нарушается конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленный в статье 5 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Администрация Санкт-Петербурга и Законодательное Собрание Красноярского края в системной взаимосвязи с пунктом 2 статьи 155 и пунктом 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации оспаривают также конституционность абзаца двадцать второго его статьи 283, в соответствии с которым открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, чем, по мнению заявителей, подтверждается запрет на обслуживание в кредитных организациях счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Наряду с указанными нормами Администрация Санкт-Петербурга и Законодательное Собрание Красноярского края просят проверить конституционность пункта 3 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций). Заявители исходят из того, что как находящийся во взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации пункт 3 его статьи 156 также ограничивает для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях, однако не приводят какие-либо доводы в обоснование своей позиции.

Между тем, как следует из нормативного содержания пункта 3 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, счета, открываемые для расчетов по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, по своему правовому режиму отличны от счетов бюджетов - они связаны с обслуживанием государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга. Конституционность же порядка обслуживания государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга, а значит, и обслуживания счетов, предназначенных для расчетов по сделкам с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, в запросах не оспаривается. Следовательно, в рамках настоящего дела пункт 3 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации не может быть отнесен к предмету рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, а потому в силу статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в этой части подлежит прекращению.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155, пункта 2 статьи 156 и абзац двадцать второй статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предписывающие обслуживание счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Банком России и его территориальными учреждениями, а также относящие к основаниям применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства открытие счетов бюджетов субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.

2. Конституция Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации закрепляет принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1), гарантиями которого являются, по смыслу ее статей 71 (пункт "ж") и 74 (часть 1), установление - в рамках предметов ведения Российской Федерации - правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Конституционный принцип единства экономического пространства находится в непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве, признающем и гарантирующем местное самоуправление, что получило нормативное правовое выражение в положениях статей 1 (часть 1), 3 (часть 2), 4, 5, 11, 12, 71, 72, 73, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Данные конституционные начала, имеющие своим предназначением обеспечение государственного единства и государственной целостности Российской Федерации (абзац четвертый преамбулы, часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), предполагают осуществление Российской Федерацией такого законодательного регулирования экономических, в том числе финансовых, отношений, которое способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

2.1. Конституционно-правовое содержание полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию (статья 71, пункт "ж", Конституции Российской Федерации) не сводится лишь к нормативно-правовому регулированию финансовых отношений и закреплению на этой основе финансово-правового статуса субъектов соответствующих отношений. Финансовое регулирование коррелирует с отнесенным также к ведению Российской Федерации установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации (статья 71, пункт "е", Конституции Российской Федерации) и проведением единой финансовой политики (статья 114, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации. Отсюда следует, что нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле. На этой основе в Российской Федерации как правовом социальном государстве гарантируются надлежащие финансовые условия осуществления программ социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина (статьи 2, 7, 18; статья 71, пункты "в", "е", Конституции Российской Федерации).

Соответственно, как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 3 (части 1 и 2), 24 (часть 2), 32 (часть 1), финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства в лице его органов.

Положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие полномочия Российской Федерации по регулированию финансовых отношений, находятся в непосредственной связи с ее положениями, устанавливающими финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Субъекты Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включая, в частности, право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

В отношении местного самоуправления Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии его самостоятельности, в том числе экономическую и финансовую, предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 12; статья 132, часть 1). Соответственно, степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления определяется их бюджетной компетенцией, которая закрепляется Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Из названных конституционных положений вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

2.2. Конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном, законодательстве.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.

Бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (статья 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Тем самым предопределяется публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, деятельность которых как публичных субъектов в силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 66 (части 1 и 2), 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством. Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно - властного характера правового регулирования в этой сфере исходит Гражданский кодекс Российской Федерации, в пункте 3 статьи 2 которого закрепляется, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Таким образом, из Конституции Российской Федерации, а именно из закрепленных в ней требований единства финансовой политики и финансового регулирования, установления правовых основ единого рынка, единства экономического пространства, получивших развитие в федеральных законах, вытекает, что функционирование бюджетной системы Российской Федерации имеет целью гарантирование основ конституционного строя, финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, предопределяет конституционные требования к надлежащей регламентации бюджетно-правового статуса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников бюджетных отношений, в том числе -  по обслуживанию счетов бюджетов.

3. Оценка конституционности положений пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающих в качестве общего правила обслуживание счетов бюджетов Банком России и допускающих возможность выполнения соответствующих функций кредитными организациями при отсутствии учреждения Банка России на соответствующей территории или при невозможности выполнения ими этих функций, должна осуществляться исходя из публично-правовой природы бюджетных правоотношений в системной связи с действующим финансовым регулированием, включая банковское.

Публичное предназначение средств бюджета обусловливает требования к их целевому использованию, что может быть осуществлено путем установления федеральным законодателем специальных, имеющих императивный характер правил, относящихся к выбору соответствующим субъектом конкретной правовой формы обслуживания счетов бюджетов. Наличие таких правил призвано гарантировать наиболее благоприятные условия, в том числе с точки зрения сохранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их расходования, эффективного осуществления субъектами Российской Федерации своих государственных функций, а муниципальными образованиями - решения вопросов местного значения. Извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства и местного самоуправления, - действующее законодательство предусматривает иные способы и формы участия публично-правовых образований в основанной на свободе договора и связанной с предпринимательским риском деятельности.

Статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств и иного имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице своих органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми принадлежит уполномоченным органам, исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на бюджетном счете, является необходимым элементом реализации права собственности на средства соответствующих бюджетов, относящихся к казне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты предназначены для материального обеспечения функций каждого из соответствующих публичных субъектов бюджетных правоотношений, что предопределяет вытекающий из Конституции Российской Федерации механизм защиты их бюджетно-правового статуса, в том числе при обслуживании счетов бюджетов Банком России или, при определенных условиях и обстоятельствах, предусмотренных действующим законодательством, - кредитными организациями.

На основании статьи 75 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России осуществляет возложенные на него функции, одной из которых является обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами. Данная функция, согласно названному Федеральному закону, реализуется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов (пункт 6 статьи 4); Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и средствами местных бюджетов (часть вторая статьи 23); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (часть вторая статьи 3).

Кредитные организации создаются для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности и по заключаемому на конкурсной основе договору могут выполнять отдельные поручения Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ; соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств (часть первая статьи 1, часть четвертая статьи 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").