КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 25 июня 2001 года N 9-П


по делу о проверке конституционности Указа Президента
Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах
по совершенствованию управления государственным пенсионным
обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы
депутатов Государственной Думы

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Л.М.Жарковой, судей М.В.Баглая, Ю.М.Данилова, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина, Н.В.Селезнева, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой,

с участием представителей группы депутатов Государственной Думы - В.Б.Исакова, В.Б.Савостьяновой и С.А.Попова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности названного Указа.  Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли его положения Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Д.Зорькина, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также приглашенных в заседание представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации - заместителя Министра Ю.З.Люблина, от Пенсионного фонда Российской Федерации - заместителя Председателя Правления С.Е.Донцова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В запросе группы депутатов Государственной Думы оспаривается конституционность положений Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", которыми предусмотрено:

закрепить за Пенсионным Фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий (пункт 1);

рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в течение 2001 года заключить с Пенсионным фондом Российской Федерации соглашения о передаче территориальным органам Пенсионного фонда Российской Федерации полномочий по назначению и выплате государственных пенсий, материально-технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации (пункт 2);

Правительству Российской Федерации провести в течение 2001 года необходимые организационно-штатные мероприятия, связанные с закреплением за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочий по назначению и выплате государственных пенсий; совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решить вопрос о передаче материально-технической базы, названной в пункте 2 данного Указа, в федеральную собственность; передать указанную материально-техническую базу в оперативное управление Пенсионному фонду Российской Федерации (абзацы третий, четвертый и пятый пункта 3).

Как утверждают заявители, Президент Российской Федерации, издав данный Указ и наделив Пенсионный фонд Российской Федерации полномочием по выплате государственных пенсий в противоречие с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", в соответствии с которым это полномочие принадлежит государственным органам социальной защиты (статья 117), а Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет лишь финансирование выплат пенсий (часть первая статьи 8), нарушил установленные Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, прерогативы федерального законодателя по регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также закрепленный Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" порядок заключения соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, чем, в конечном счете, подрываются гарантии конституционного права на государственную пенсию. В силу этого Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", по мнению заявителей, не соответствует статьям 11 (часть 3), 39, 72 (пункт "ж" части 1), 76 (часть 2), 80 (часть 2) и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2. Как следует из статей 7, 39, 45 (часть 1), 71 (пункт "в"), 72 (пункт "ж" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, организационно-правовые формы и механизмы реализации конституционного права на государственную пенсию устанавливаются федеральным законодателем.

Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 года "О государственных пенсиях в Российской Федерации", закрепив в статье 117, что пенсионное обеспечение в соответствии с данным Законом осуществляется государственными органами социального обеспечения (в редакции Федерального закона от 14 января 1997 года - государственными органами социальной защиты населения), непосредственно не предусматривает, какие именно органы, имеющие правовой статус государственных органов социальной защиты населения, вправе осуществлять полномочие по назначению и выплате государственных пенсий.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (с последующими изменениями и дополнениями) полномочиями по организации работы по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий были наделены органы краевой, областной администрации (пункт 12 статьи 56). Этот Закон утратил силу с 19 октября 1999 года - со дня официального опубликования Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым полномочия соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации по назначению и выплате государственных пенсий не предусмотрены. Вместе с тем, поскольку в целях приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с данным Федеральным законом и обеспечения преемственности власти устанавливается переходный период - два календарных года со дня его вступления в силу (статья 30), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять полномочия по назначению и выплате государственных пенсий до 19 октября 2001 года.

Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" право осуществлять назначение и выплату пенсий было предоставлено районным (городским) администрациям как исполнительным органам государственной власти на местах (пункт 1 статьи 64 и пункт 1 статьи 75). В настоящее время этот акт подлежит применению в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации (пункт 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения") и Федеральному закону от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 7).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления более не входят в систему органов государственной власти (статья 12) и призваны самостоятельно (т. е. под свою ответственность) решать вопросы местного значения (статья 130, часть 1). Вместе с тем, согласно статье 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Следовательно, для того чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять назначение и выплату государственных пенсий, устанавливаемых федеральным законодателем и финансируемых из средств, находящихся в федеральной собственности, необходимо, чтобы федеральный законодатель уполномочил их на это. Однако Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" непосредственно такого полномочия органов местного самоуправления не предусматривает.

Таким образом, имеет место неопределенность законодательного регулирования в отношении полномочий органов районной (городской) администрации - независимо от того, являются ли они органами местного самоуправления или входят в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, - назначать и выплачивать государственные пенсии.

В результате законодательного регулирования, предпринятого субъектами Российской Федерации в связи с принятием Конституции Российской Федерации, государственные органы социальной защиты населения, осуществляющие назначение и выплату государственных пенсий, подчинены в одних субъектах Российской Федерации органам исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а в других - органам местного самоуправления.

3. В соответствии со статьей 8 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" финансирование выплаты назначенных в соответствии с данным Законом пенсий осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации за счет страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета.

Согласно Положению о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденному постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года (в редакции Федерального закона от 5 мая 1997 года), Пенсионный фонд Российской Федерации образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и данным Положением (части первая и вторая пункта 1); Пенсионный фонд Российской Федерации и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации; денежные средства Пенсионного фонда Российской Федерации не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат (пункт 2).

Полномочия по назначению, исчислению, перерасчету и выплате государственных пенсий названными актами Пенсионному фонду Российской Федерации предоставлены не были (как указывалось в пункте 2 мотивировочной части настоящего Постановления, в соответствии с законодательством, принятым до вступления в силу Конституции Российской Федерации, назначение и выплату пенсий осуществляли органы местного самоуправления, а именно органы социального обеспечения как структурные подразделения районной (городской) администрации, по своему правовому статусу являвшиеся в то время исполнительными органами государственной власти). Кроме того, следует учесть, что выплаты пенсий на нестраховой основе (военнослужащим и приравненным к ним категориям лиц и членам их семей), финансирование которых также производит Пенсионный фонд Российской Федерации, осуществляют соответствующие министерства и ведомства.

В ходе пенсионной реформы, которая вызвана необходимостью обеспечить надлежащую реализацию конституционного права на государственную пенсию на основе обязательного (государственного) пенсионного страхования в условиях свободы экономической деятельности и признания и защиты равным образом собственности частной и публичной, в субъектах Российской Федерации создаются единые пенсионные службы на базе региональных отделений Пенсионного фонда Российской Федерации. Эти службы осуществляют страховые выплаты (финансируют, назначают и выплачивают государственные пенсии) в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования как составной части общей системы обязательного социального страхования, закрепленной Федеральным законом от 16 июля 1999 года "Об основах обязательного социального страхования", а также назначение и выплату социальных пенсий.

Первоначально единая пенсионная служба в порядке эксперимента в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 6 июля 1992 года N 3209-I была создана в Московской области на базе отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Московской области с передачей в его состав подразделений Главного управления социальной защиты населения Московской области и подведомственных ему служб в городах и районах Московской области, занимавшихся назначением (перерасчетом) и выплатой пенсий и пособий. Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 11 мая 1993 года N 4940-I результаты эксперимента были одобрены и решено подготовить, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, предложения об организации в Российской Федерации единой федеральной службы пенсионного обеспечения и внести их на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации. К моменту издания Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" (27 сентября 2000 года) единые пенсионные службы были образованы в 24 субъектах Российской Федерации, а в настоящее время, как следует из представленных материалов, функционируют в 59 субъектах Российской Федерации.

Образование и деятельность единых региональных пенсионных служб и Пенсионного фонда Российской Федерации в целом в качестве организационной системы единой пенсионной службы Российской Федерации легитимированы как на уровне субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие нормативные акты о создании таких служб, так и на федеральном уровне.

Начиная с 1993 года в федеральных законах об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за соответствующий год и о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации отдельной строкой указывались расходы на содержание органов Пенсионного фонда Российской Федерации из средств его бюджета, а также расходы на содержание единых пенсионных служб, финансируемые им за счет средств субъектов Российской Федерации. Из статьи 1 Федерального закона от 9 августа 1994 года "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1993 год", соответствующих статей последующих федеральных законов, в том числе статей 1 и 2 Федерального закона от 23 июня 1999 года "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1997 год", а также из статей 2 и 3 Федерального закона от 5 августа 2000 года "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2000 год" во взаимосвязи со статьями 7, 10, 13 и 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 1 апреля 1996 года "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного социального страхования" и положениями статей 3-6, пункта 2 статьи 11, статей 13 и 16, пункта 3 статьи 19, статьи 22 и части первой статьи 27 Федерального закона от 16 июля 1999 года "Об основах обязательного социального страхования", распространяющегося и на обязательное (государственное) пенсионное страхование, вытекает, что в отношении тех трудовых пенсий, которые назначаются и выплачиваются в рамках такой важнейшей организационно-правовой формы социального обеспечения, как обязательное (государственное) пенсионное страхование, Пенсионный фонд Российской Федерации - в силу названных норм федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - выполняет, по сути, функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий.

Следовательно, Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий, именно законом. Такие полномочия, по смыслу статей 7 (часть 2), 10, 11 (часть 1), 15 (часть 2), 39, 45 (часть 1), 71 (пункты "в", "ж"), 72 (пункт "ж" части 1), 78 (часть 1), 110, 114 (пункты "в", "г", "е" части 1) и 115 Конституции Российской Федерации, относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов.

4. Таким образом, к моменту издания Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в сфере регулирования организационно-правовых форм и механизмов реализации конституционного права на государственную пенсию сложилась противоречивая ситуация: принятые в начале 90-х годов законоположения, которыми определяется круг субъектов, наделенных полномочиями по назначению и выплате государственных пенсий, не согласуются с позднейшим законодательством. По одной совокупности законодательных актов Пенсионный фонд Российской Федерации самостоятельное финансово-кредитное учреждение, созданное в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации; Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет финансирование выплат государственных пенсий, а органы социальной защиты населения, относящиеся либо к исполнительным органам государственной власти, либо к органам местного самоуправления, - назначение и выплату пенсий. По другой совокупности законодательных актов Пенсионный фонд Российской Федерации на правах страховщика осуществляет не только финансирование, но и назначение и выплату государственных пенсий на основе обязательного (государственного) пенсионного страхования в рамках более широкой системы обязательного социального страхования. При этом в заключительных положениях федеральных законов, регулирующих обязательное социальное страхование, в том числе обязательное (государственное) пенсионное страхование, и организационные механизмы единой пенсионной службы, не указано, какие из прежних законоположений, касающихся организационно-правовых форм осуществления назначения и выплаты государственных пенсий, утрачивают силу.

По общему правилу, при расхождении норм действующего законодательства по одному и тому же вопросу применению подлежит норма, изданная позднее. Однако в данном случае имеет место не просто противоречие отдельных норм, а противоречие двух комплексов норм, ни один из которых не регулирует проблему целостным образом, а потому система правовых норм, регламентирующих организацию государственного пенсионного обеспечения, оказалась рассогласованной. В результате, как следует из материалов дела, и субъекты Российской Федерации решают указанные вопросы по-разному. Все это создает существенные препятствия для реализации конституционного права на государственную пенсию, порождает опасность дезорганизации пенсионного обеспечения и ставит под угрозу гарантированные статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и судом и равенство прав и свобод человека и гражданина. Подобная рассогласованность правового регулирования, возникшая в правовой системе Российской Федерации, основанной на верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов (статья 4, часть 2; статья 15, части 1, 2 и 4, Конституции Российской Федерации), принципиально недопустима.

5. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина обеспечивает в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2); Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации (статья 90, части 1 и 2); указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3).

Указы нормативного характера могут издаваться Президентом как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это вытекает из правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и от 27 января 1999 года по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Статья 76 Конституции Российской Федерации непосредственно не предусматривает возможность регулирования по этим предметам ведения в такой правовой форме, как указ Президента Российской Федерации. Однако само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами (кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона), которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам и действие во времени которых ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта.

По смыслу статей 80 (часть 2) и 90 (части 1 и 3) во взаимосвязи со статьями 4 (часть 2), 7 (часть 2), 10, 11 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 39, 45 (часть 1), 71 (пункты "в", "ж"), 72 (пункт "ж" части 1), 76 (части 1 и 2), 77 (часть 2), 78 (часть 1), 82 (часть 1), 110, 114 (пункты "в", "г", "е" части 1) и 115 Конституции Российской Федерации, в данном случае, когда предметом регулирования является полномочие, относящееся, по существу, к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых норм, регулирующих организацию государственного пенсионного обеспечения при том, что федеральный законодатель на протяжении длительного времени не внес необходимых корректив в соответствующие законодательные акты, - Президент Российской Федерации, в осуществление предусмотренного Конституцией Российской Федерации полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом - при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта.

Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", как следует из его преамбулы, действует именно впредь до вступления в силу федерального закона, направленного на совершенствование управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации, проект которого Правительству Российской Федерации было поручено внести в Государственную Думу в трехмесячный срок. Как установлено в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, такой проект внесен Президентом Российской Федерации 17 апреля 2001 года.

Таким образом, Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в части, закрепляющей за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий (пункт 1), не противоречит Конституции Российской Федерации с точки зрения установленного ею разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

6. Закрепив полномочия Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов по выплате государственных пенсий, Президент Российской Федерации, по существу, не создал нового правового регулирования, поскольку эти полномочия уже осуществлялись Пенсионным фондом Российской Федерации в силу правовых норм, содержащихся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" действует лишь до издания соответствующего федерального закона, а, по смыслу статей 7 (часть 2), 10, 11 (часть 1), 15 (часть 2), 39, 71 (пункт "в"), 72 (пункт "ж" части 1), 76 (части 1 и 2) и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, именно законодатель, устанавливая организационно-правовые формы и механизмы реализации конституционного права на государственную пенсию, в том числе, следовательно, и при определении правового статуса и полномочий Пенсионного фонда Российской Федерации, вправе ввести новое регулирование либо в том или ином непротиворечивом виде сохранить действующее.