УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 ноября 2007 года N 006/07-П
По делу о толковании отдельных положений статьи 15,
подпунктов 10 и 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3
статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Уставного суда Санкт-Петербурга С.Л.Сергевнина, судей Уставного суда Санкт-Петербурга О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, С.Ф.Зыбина, Л.В.Кулешовой, В.Г.Петухова, А.В.Шевченко,
с участием представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К.Лыскова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.Р.Уланова,
руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "б" статьи 3, статей 30, 76 и 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Губернатора Санкт-Петербурга о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросу о том, какой субъект издания правовых актов (Губернатор Санкт-Петербурга или Правительство Санкт-Петербурга) обладает правомочием по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию данных актов утратившими силу.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Л.Сергевнина, выступления представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К.Лыскова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, заключения специалистов: заведующего кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им.М.В.Ломоносова, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации С.А.Авакьяна и профессора кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктора юридических наук, профессора Л.Б.Ескиной; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. 24 апреля 2007 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос Губернатора Санкт-Петербурга о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10, 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44, пунктов 1, 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга в части, касающейся определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию их утратившими силу.
По мнению заявителя, в настоящее время в системе законодательства Санкт-Петербурга имеются действующие решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, многие из которых утратили свое значение или вступили в противоречие с современным законодательством, в связи с чем перед органами государственной власти Санкт-Петербурга ставится вопрос о необходимости внесения изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов или признания их утратившими силу.
При этом заявитель указывает на неопределенность понимания в процессе правоприменения отдельных положений статьи 15, подпунктов 10, 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44, пунктов 1, 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга в части, касающейся определения полномочий Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию их утратившими силу.
Согласно правовой позиции заявителя, основанной на положениях пункта 1 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга, пунктов 1, 2 и 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга, пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, имеет место функциональное правопреемство между Правительством Санкт-Петербурга и Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета народных депутатов, следовательно, Правительство Санкт-Петербурга как высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга обладает полномочиями по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию их утратившими силу.
Из позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.Р.Уланова следует, что ни Губернатор Санкт-Петербурга, ни Правительство Санкт-Петербурга не обладают полномочиями, достаточными для отмены или внесения изменений и дополнений в акты Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. При этом однозначно определить Исполнительный комитет Ленинградского городского Совета народных депутатов как исполнительный орган государственной власти невозможно, ряд его решений принимался по вопросам, относящимся к предметам ведения Санкт-Петербурга, и, тем самым, к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Невозможно также точно установить правопреемника Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. Таким образом, решение вопросов, которые могут составлять предмет спора о компетенции, должно осуществляться с участием обеих ветвей, государственной власти - исполнительной и законодательной, то есть путем принятия нормативного правового акта Санкт-Петербурга. Указанный нормативный правовой акт Санкт-Петербурга может, например, делегировать Губернатору Санкт-Петербурга или Правительству Санкт-Петербурга соответствующие полномочия или установить порядок отмены соответствующей категории актов Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов.
По мнению специалиста С.А.Авакьяна, ликвидация органа публичной власти должна повлечь переход его прав и обязанностей в порядке правопреемства к другому органу и предпочтительно, чтобы такое правопреемство имело нормативно закрепленную правовую основу, что в свое время не было осуществлено в Санкт-Петербурге в отношении Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов. Положения пункта 3 постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 08 июля 1991 года N 1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде", устанавливающие правопреемство между Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета народных депутатов и мэром Санкт-Петербурга, по мнению С.А.Авакьяна, имели значение до того момента, пока мэр Санкт-Петербурга оставался единственным органом управления Санкт-Петербурга, то есть до формирования в Санкт-Петербурге коллегиального органа исполнительной власти - Правительства Санкт-Петербурга.
С точки зрения специалиста С.А.Авакьяна, гораздо больше оснований считать правопреемником Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов именно Правительство Санкт-Петербурга, возглавляемое Губернатором Санкт-Петербурга как высшим должностным лицом Санкт-Петербурга. Однако в настоящее время исходя из положений Устава Санкт-Петербурга правовое регулирование общественных отношений, ранее регулировавшихся Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительным комитетом Ленинградского городского Совета народных депутатов, осуществляют как Губернатор Санкт-Петербурга, так и Правительство Санкт-Петербурга.
По мнению специалиста Л.Б.Ескиной, правопреемником Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов был мэр Ленинграда в силу положений пункта 3 постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 года N 1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде". В современной системе органов государственной власти Санкт-Петербурга мэр Санкт-Петербурга отсутствует как структура, поэтому и однозначно определяемого правопреемника Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов не существует.
Л.Б.Ескина пояснила, что вносить изменения и дополнения, признавать утратившими силу или не подлежащими применению акты несуществующего органа государственной власти уполномочен тот орган государственной власти, который по своему статусу вправе регулировать отношения в затрагиваемой таким актом сфере. При этом Исполнительный комитет Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительный комитет Ленинградского городского Совета народных депутатов осуществляли полномочия, которые в настоящее время включены в функции органов государственной власти, принадлежащих к различным ветвям государственной власти в современной системе разделения властей. Так, полномочия, аналогичные полномочиям Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, находятся в компетенции Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.
Таким образом, возникает неопределенность в понимании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросу о том, какой субъект издания правовых актов (Губернатор Санкт-Петербурга или Правительство Санкт-Петербурга) обладает правомочием по внесению изменений и дополнений в решения Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся и Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов, а также по признанию данных актов утратившими силу.
2. Уставный суд Санкт-Петербурга, руководствуясь положениями статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", осуществляет толкование отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга только применительно к вопросам, поставленным в обращении. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
В Конституции Российской Федерации устанавливаются общие принципы организации государственной власти, в том числе принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10), принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 11). Указанные общие принципы организации государственной власти нашли свое отражение в положениях статьи 15 Устава Санкт-Петербурга.
Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает, что органы государственной власти Санкт-Петербурга, реализуя свои властные полномочия посредством издания правовых актов, должны исходить из необходимости сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
Принцип самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий означает, что органы государственной власти Санкт-Петербурга самостоятельны при осуществлении деятельности по изданию правовых актов, при этом правовые акты принимаются исключительно в пределах нормативно определенных полномочий.
Принцип разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга означает, что при осуществлении деятельности по изданию правовых актов органы государственной власти Санкт-Петербурга должны ограничиваться пределами предметов ведения Санкт-Петербурга, пределами предметов совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга.
С учетом перечисленных общих принципов организации государственной власти Санкт-Петербурга в Уставе Санкт-Петербурга определяются как полномочия Губернатора Санкт-Петербурга (статья 42), так и полномочия Правительства Санкт-Петербурга (статья 44), в том числе реализуемые путем издания правовых актов (статья 46).
При этом согласно положениям подпункта 10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга посредством издания правовых актов вправе отменять правовые акты Правительства Санкт-Петербурга в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга, законам Санкт-Петербурга, правовым актам Губернатора Санкт-Петербурга.
В соответствии с положениями подпункта 10 пункта 2 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, при этом вправе вносить изменения в правовые акты мэра Санкт-Петербурга, а также признавать их утратившими силу полностью или частично. Таким образом, в Уставе Санкт-Петербурга определены правомочия Губернатора Санкт-Петербурга по изменению и прекращению действия правовых актов, принятых субъектом, прекратившим свое существование, - мэром Санкт-Петербурга.
В соответствии с положениями подпункта 10 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга вправе отменять правовые акты иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым, актам Российской Федерации, Уставу Санкт-Петербурга, законам Санкт-Петербурга и иным нормативным правовым актам Санкт-Петербурга, нормативным правовым актам Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга. Данными положениями закреплены правомочия Правительства Санкт-Петербурга путем издания собственных правовых актов прекращать действие правовых актов иных исполнительных органов Санкт-Петербурга в случае их противоречия правовым актам, обладающим большей юридической силой.
Из содержания положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга осуществляют нормативное правовое регулирование и индивидуальное правовое воздействие посредством издания правовых актов в форме постановлений и распоряжений на основе действующего законодательства и исключительно по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что взаимосвязанные положения статьи 15, подпунктов 10 и 10 пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга образуют уставно-правовую основу осуществления Губернатором Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга своих полномочий путем издания правовых актов.
3. Согласно положениям раздела второго Конституции Российской Федерации "Заключительные и переходные положения" законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей ее положениям. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 75 Устава Санкт-Петербурга со дня вступления в силу Устава Санкт-Петербурга правовые акты Санкт-Петербурга, правовые акты органов государственной власти Санкт-Петербурга действуют в части, не противоречащей Уставу Санкт-Петербурга.
Следовательно, система правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, включает правовые акты, изданные действующими на настоящий момент органами государственной власти Санкт-Петербурга, а также правовые акты, изданные государственными органами Санкт-Петербурга (Ленинграда), прекратившими свое существование (далее - правовые акты государственных органов, прекративших свое существование). При этом изменение общественных отношений обусловливает необходимость в постоянном упорядочивающем воздействии на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге. Такое воздействие осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга, которые в соответствии с положениями Устава Санкт-Петербурга реализуют свои государственно-властные полномочия посредством принятия (издания) нормативных правовых и индивидуальных актов.
Так, под индивидуальным правовым актом в соответствии с положениями части третьей статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 4 июня 1997 года N 101-32 "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями" понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
Под нормативным правовым актом, согласно положениям постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 года N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации" понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
Осуществляя нормативное правовое регулирование, субъекты издания правовых актов вправе ввести новое регулирование либо в том или ином непротиворечивом виде сохранить действующее. При этом органы государственной власти должны учитывать конституционное требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Противоречащие друг другу правовые нормы порождают противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод. На необходимость учета данного требования при издании правовых актов неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации в своих решениях (постановление Конституционного суда Российской Федерации от 25 июня 2001 года N 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы; постановление Конституционного суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы).
Органы государственной власти в процессе реализации властных полномочий, осуществляя издание правовых актов, руководствуются указанным требованием. В частности, положениями подпункта "в" пункта 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятого постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", устанавливается, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должен быть представлен перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием соответствующего федерального конституционного закона, федерального закона. В соответствии с положениями абзаца десятого пункта 31.1 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22 декабря 1994 года N 9 "Об Утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", в проекте акта, рассматриваемого на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, должны быть учтены действующие акты, а в случае противоречия с ними должны быть изложены предложения об отмене или изменении ранее принятых актов.
В то же время поскольку коллизии между правовыми актами, принятыми в разное время и воздействующими на одни и те же общественные отношения, не могут быть полностью исключены, то даже если в последующем нормативном правовом акте отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых положений, при возникновении противоречия между ними, по общему правилу, действует последующий правовой акт; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются положения того правового акта, который специально предназначен для правового воздействия на соответствующие отношения. Данная правовая позиция неоднократно высказывалась Конституционным судом Российской Федерации (постановление Конституционного суда Российской Федерации от 25 июня 2001 года N 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы; постановление Конституционного суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы).
Таким образом, упорядочивающее воздействие на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, как в отношении правовых актов, изданных действующими органами государственной власти Санкт-Петербурга, так и в отношении правовых актов государственных органов, прекративших свое существование, осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга в форме принятия (издания) правовых актов, посредством которых устанавливаются новые правовые нормы, права и обязанности конкретных лиц, вносятся изменения, дополнения в действующие правовые акты либо данные акты признаются утратившими силу (полностью или частично). Ограничение возможности органов государственной власти Санкт-Петербурга, правомочных издавать правовые акты в пределах их компетенции, в использовании любого из перечисленных способов правового воздействия на систему правовых актов, действующих в Санкт-Петербурге, в том числе в части воздействия на правовые акты государственных органов, прекративших свое существование, препятствовало бы реализации органами государственной власти Санкт-Петербурга их уставных полномочий.
4. Из содержания положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга реализуют властные полномочия, в том числе, посредством издания правовых актов (постановлений и распоряжений), при этом они ограничены пределами своей компетенции. Иных ограничений деятельности по изданию правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга не содержит.
