КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 октября 2013 года N 21-П
По делу о проверке конституционности положения пункта 1 части 1 статьи 19 Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положения пункта 1 части 1 статьи 19 Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Верховного Суда Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в запросе законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика М.И.Клеандрова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Федеральным законом от 21 июля 1998 года N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы" (часть первая статьи 21) действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-I) было распространено на сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе.
С 1 января 2013 года ряд норм названного Положения, в том числе часть седьмая его статьи 54, согласно которой беременные женщины и матери из числа сотрудников органов внутренних дел, а также отцы - сотрудники органов внутренних дел, воспитывающие детей без матери (в случае ее смерти, лишения родительских прав, длительного пребывания в лечебном учреждении и в других случаях отсутствия материнского попечения), пользуются правовыми и социальными гарантиями, установленными законодательством Российской Федерации для этой категории населения Российской Федерации, в силу пункта 1 части 1 статьи 19 Федерального закона от 30 декабря 2012 года N 283-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в отношении лиц, на которых распространяется действие данного Федерального закона, включая сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, более не применяется.
1.1. В производстве Верховного Суда Российской Федерации находится гражданское дело по заявлению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о признании частично недействующим абзаца третьего пункта 17.16 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (утверждена приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 6 июня 2005 года N 76), в соответствии с которым увольнение со службы беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, а также имеющих детей-инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста 18 лет (одиноких матерей, имеющих детей в возрасте до 14 лет), не допускается, кроме случаев, когда сотрудники подлежат увольнению со службы по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г", "е", "ж", "з", "к", "л", "м" статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Как отмечается в заявлении, поданном в защиту прав и свобод гражданки Е.А.Шконды - воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет одинокой матери, занимавшей в Управлении Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Адыгея должность, которая была сокращена на основании приказа от 17 февраля 2012 года (сведений об увольнении Е.А.Шконды со службы не представлено), пункт 17.16 Инструкции предусматривает для названных в ней лиц с семейными обязанностями ограниченный круг гарантий при увольнении со службы, в частности - в отличие от части седьмой статьи 54 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации - не закрепляет право пользоваться правовыми и социальными гарантиями, установленными законодательством Российской Федерации для беременных женщин и матерей, воспитывающих детей.
В ходе рассмотрения данного дела Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что в связи с вступлением в силу Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пунктом 1 части 1 статьи 19 которого действие части седьмой статьи 54 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяется действие данного Федерального закона, прекращено, беременные женщины и женщины, воспитывающие детей, из числа сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, лишились права пользоваться государственными гарантиями в связи с материнством и воспитанием детей, предусмотренными частями первой и четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации для лиц с семейными обязанностями, в частности при увольнении по пункту "е" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (по сокращению штатов - при ликвидации или реорганизации органа внутренних дел в случае невозможности использования сотрудника органов внутренних дел на службе).
По мнению Верховного Суда Российской Федерации, изменения, внесенные в законодательство, регулирующее порядок и условия прохождения службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, повлекли за собой существенное снижение уровня гарантий, предоставляемых при увольнении со службы беременным женщинам и женщинам, воспитывающим детей, и необоснованную дифференциацию правового регулирования в сфере охраны материнства и детства, что свидетельствует о нарушении пунктом 1 части 1 статьи 19 Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" статей 7 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, а следовательно, о необходимости приостановления производства по делу и направления запроса о проверке конституционности указанного законоположения в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
1.2. Как следует из статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по запросу суда проверяет конституционность оспариваемых нормативных положений в порядке конкретного нормоконтроля лишь в той части, в какой они подлежат применению в находящемся в производстве суда деле, оценивая как буквальный смысл этих положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой, и учитывая их место в системе норм.
При разрешении дела, возбужденного по заявлению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в интересах гражданки Е.А.Шконды - одинокой матери, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет, в связи с ее возможным увольнением со службы по основанию, предусмотренному пунктом "е" части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (по сокращению штатов - при ликвидации или реорганизации органа внутренних дел в случае невозможности использования сотрудника органов внутренних дел на службе), Верховный Суд Российской Федерации должен оценить соответствие ведомственного нормативного правового акта (Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы) нормативному правовому акту более высокого уровня - Положению о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, принимая во внимание, прежде всего, как того требуют статьи 251 и 253 ГПК Российской Федерации, наличие (либо отсутствие) нарушений гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами прав и свобод граждан, в данном случае - пунктом 1 части 1 статьи 19 Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 1 части 1 статьи 19 Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в той части, в какой на его основании допускается увольнение со службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в связи с сокращением штатов женщин - одиноких матерей, воспитывающих детей в возрасте до 14 лет.
2. Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как правового и социального государства направлена, в частности, на обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства; материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 1, часть 1; статья 7; статья 38, часть 1).
Основанные на положениях Конституции Российской Федерации о социальном характере российского государства и необходимости защиты семьи, материнства и детства, в том числе в трудовых и государственно-служебных отношениях, а также на требованиях международных актов (пункт 3 статьи 27 Конвенции о правах ребенка) государственные гарантии, предоставляемые женщинам в связи с материнством и воспитанием ребенка, имеют целью не только обеспечение им возможности сочетать семейные обязанности с профессиональной деятельностью, достижение фактического равенства в сфере труда, но и прежде всего - защиту интересов ребенка, создание условий, необходимых для его полноценного развития.
Законодатель, определяя формы и способы государственной поддержки, которая в силу Конституции Российской Федерации гарантируется всем семьям, имеющим детей, и реализуя при этом свои дискреционные полномочия, в рамках которых ему предоставлена достаточно широкая свобода усмотрения, вправе установить для женщин, воспитывающих детей, комплексную систему социальных гарантий с учетом как экономических, социальных и финансовых факторов, так и особенностей, обусловленных составом семьи (многодетные, неполные семьи; семьи, имеющие детей-инвалидов, и т.п.), и ввести специальные меры государственной защиты в отношении одиноких матерей, которые заведомо не имеют юридической возможности получать какую-либо помощь со стороны отца ребенка, за благополучие и всестороннее развитие которого лишь они несут всю полноту родительской ответственности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2011 года N 25-П).
Современная социально-демографическая ситуация в Российской Федерации обусловливает повышенную публичную значимость института материнства и детства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года N 4-П). Будучи одной из важнейших конституционных ценностей, он требует создания системы социальной защиты, формируемой в том числе посредством установления льгот и гарантий в сфере труда в целях предотвращения возможных дискриминационных действий в отношении лиц с семейными обязанностями, независимо от сферы их профессиональной деятельности.
2.1. В системе действующего правового регулирования специальные меры государственной защиты, которые предоставляются одиноким матерям, воспитывающим ребенка в возрасте до 14 лет, включают гарантии, направленные на предотвращение потери ими работы (увольнения с государственной службы) и утраты заработка (денежного содержания), в частности запрет увольнения по инициативе работодателя (представителя нанимателя) в связи с сокращением численности или штатов (проведением организационно-штатных мероприятий). Данная гарантия прямо либо косвенно распространяется на женщин, состоящих в трудовых отношениях, проходящих государственную службу либо являющихся муниципальными служащими.
Для женщин, работающих по трудовому договору, гарантии при расторжении трудового договора прямо установлены статьей 261 Трудового кодекса Российской Федерации. Гарантии защиты от увольнения для беременных женщин-военнослужащих, а также женщин-военнослужащих, исполняющих материнские обязанности, непосредственно закреплены пунктом 25 статьи 34 Положения о порядке прохождения военной службы (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года N 1237).
Что касается женщин, реализующих свое право на труд путем прохождения государственной службы иного вида, то законодательство, определяющее их правовое положение как государственных служащих, не включает специальные гарантии, связанные с материнством и воспитанием детей, - такие гарантии предоставляются им на основании отсылочных норм, предусматривающих возможность применения трудового законодательства в части, не урегулированной законодательством о конкретном виде государственной службы.
Так, воспитывающим детей в возрасте до 14 лет одиноким матерям из числа прокурорских работников гарантии защиты от увольнения предоставляются на основании пункта 3 статьи 40_1 и статьи 43 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации". К правоотношениям, связанным со службой в органах внутренних дел, нормы трудового законодательства применяются в тех случаях, когда они не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, регламентирующими данные правоотношения (часть 2 статьи 3 Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" (часть 2 статьи 34) действие трудового законодательства Российской Федерации распространено на сотрудников полиции в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, и данным Федеральным законом.
На проходящих муниципальную службу одиноких матерей, воспитывающих детей в возрасте до 14 лет, распространяется - с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", - действие трудового законодательства, а значит, и гарантии, предусмотренные статьей 261 Трудового кодекса Российской Федерации, причем законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования им могут быть предоставлены и дополнительные гарантии (статьи 3, 16, 19 и 23 названного Федерального закона).
2.2. Статья 73 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает также возможность применения к отношениям, связанным с прохождением государственной гражданской службы, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права, в той части, в какой такие отношения не урегулированы данным Федеральным законом.
В соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 21* ноября 2011 года N 25-П, по смыслу данной статьи, придаваемому ей правоприменительной практикой, на государственных гражданских служащих - одиноких матерей, воспитывающих детей в возрасте до 14 лет, в случае их увольнения по инициативе представителя нанимателя распространяется гарантия, предусмотренная частью четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой расторжение трудового договора с одинокими матерями, воспитывающими ребенка в возрасте до четырнадцати лет, по инициативе работодателя не допускается (за исключением увольнения в связи с ликвидацией организации или прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем либо по основаниям, связанным с виновным поведением работника).
________________
* Вероятно, ошибка оригинала. Следует читать "от 22 ноября 2011 года N 25-П". - Примечание изготовителя базы данных.
Исходя из этого и учитывая, что положений, исключающих предоставление гарантий, которые установлены законодательством Российской Федерации для женщин в связи с рождением и воспитанием детей, ни Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации в целом не содержат, т.е. само по себе введение повышенной защиты для указанной категории государственных гражданских служащих рассматривается законодателем как совместимое с особенностями прохождения государственной гражданской службы, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о необходимости предоставления им государственных гарантий, аналогичных предоставляемым воспитывающим ребенка в возрасте до 14 лет одиноким матерям, проходящим военную службу или службу в органах внутренних дел (в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, применявшемся к сотрудникам органов внутренних дел до принятия Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), поскольку правовая природа таких гарантий, как направленных наряду с другими мерами государственной поддержки на защиту материнства и детства, предопределяет широкую сферу их применения.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, это вытекает из требований статей 7, 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обязывающих законодателя осуществлять правовое регулирование на основе принципов равенства, справедливости и соразмерности и тем самым не допускающих установления различного объема гарантий для одиноких матерей, воспитывающих детей в возрасте до 14 лет и находящихся в сходной ситуации, а именно - проходящих государственную службу и подлежащих увольнению в связи с сокращением численности или штатов (проведением организационно-штатных мероприятий), если это не обусловлено особенностями прохождения государственной гражданской службы.
3. До вступления в силу Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (1 января 2013 года) правовое положение сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы определялось Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", а также Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, которое - впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе - было распространено на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, на основании части первой статьи 21 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы".
Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации распространялось на сотрудников уголовно-исполнительной системы в полном объеме. Соответственно, в отношении них действовала и часть седьмая его статьи 54, в силу которой беременные женщины и матери из числа сотрудников уголовно-исполнительной системы, а также отцы - сотрудники уголовно-исполнительной системы, воспитывающие детей без матери (в случае ее смерти, лишения родительских прав, длительного пребывания в лечебном учреждении и в других случаях отсутствия материнского попечения), пользовались правовыми и социальными гарантиями, установленными законодательством Российской Федерации для этой категории населения Российской Федерации. Тем самым предусматривалась возможность субсидиарного применения части четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающей, в частности, запрет на расторжение трудового договора в связи с сокращением штатов с женщиной, имеющей ребенка в возрасте до трех лет, с одинокой матерью, воспитывающей ребенка-инвалида в возрасте до 18 лет или малолетнего ребенка - ребенка в возрасте до 14 лет (за исключением увольнения по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 5-8, 10 или 11 части первой статьи 81 или пунктом 2 статьи 336 Трудового кодекса Российской Федерации).
Следовательно, до 1 января 2013 года при реорганизации входящих в уголовно-исполнительную систему учреждений и органов (статья 5 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы") в случае невозможности использования сотрудников на службе увольнение со службы в уголовно-исполнительной системе женщин, имеющих ребенка в возрасте до трех лет, а также одиноких матерей, воспитывающих детей в возрасте до 14 лет, не допускалось. Такое правовое регулирование в полной мере согласовывалось с принципом социального государства, который относится к основам конституционного строя Российской Федерации и обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять государственную поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать гарантии социальной защиты на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей и обеспечивать институту семьи эффективную защиту, адекватную в том числе целям социальной и экономической политики Российской Федерации, направленной на повышение уровня рождаемости как важного условия сохранения и развития многонационального народа России (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года N 4-П и от 15 декабря 2011 года N 28-П).
После принятия Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" гарантии, связанные с материнством и воспитанием детей, в том числе предусмотренные для одиноких матерей, имеющих детей, не достигших возраста 14 лет, частью седьмой статьи 54 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы не предоставляются в силу пункта 1 части 1 статьи 19 названного Федерального закона, что ставит их в неравное положение по сравнению с теми, кто работает по трудовому договору либо проходит государственную службу иного вида или службу в органах муниципальной власти.
Между тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в силу которых такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а для достижения этих целей используются соразмерные правовые средства; из конституционных принципов справедливости, равенства и соразмерности вытекает обращенный к законодателю запрет вводить различия в правовом положении лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
4. Критерии (признаки), лежащие в основе установления тех или иных специальных норм, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т.е. сами критерии и правовые последствия дифференциации - быть сущностно взаимообусловлены.
Дифференциация условий предоставления гарантий, связанных с государственной защитой семьи, материнства и детства, должна быть обоснованной, разумной и обеспечивающей соразмерность прав и законных интересов сторон соответствующих правоотношений. Применительно к такой категории граждан, реализующих право свободно распоряжаться своими способностями к труду (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации), как женщины, в том числе одинокие матери, воспитывающие ребенка в возрасте до 14 лет, это означает необходимость учета в правовом регулировании в сфере труда, основанном, помимо всего прочего, на справедливом согласовании прав и законных интересов работников и работодателей, не только формально-юридических критериев, но и сходства фактического положения, в котором находятся эти женщины, наряду с профессиональными обязанностями выполняющие общественно значимую функцию воспитания детей, не имея поддержки, и потому нуждающиеся в повышенной государственной защите.
