КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 ноября 2011 года N 25-П
По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки В.Ю.Боровик
Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя гражданки В.Ю.Боровик - адвоката И.О.Рочевой, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И.Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки В.Ю.Боровик. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В.Селезнева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А.Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно статье 31 "Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы" Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" при сокращении должностей гражданской службы государственно-служебные отношения с гражданским служащим, замещающим сокращаемую должность гражданской службы, продолжаются в случае предоставления гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе, а также в случае направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации (часть 1); при реорганизации государственного органа или изменении его структуры государственно-служебные отношения с гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы в этом государственном органе, могут быть прекращены в случае сокращения должностей гражданской службы (часть 2); при ликвидации государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим могут быть продолжены в случае предоставления гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в государственном органе, которому переданы функции ликвидированного государственного органа, либо в другом государственном органе, а также в случае направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации (часть 3); в случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы; в этом случае служебный контракт прекращается в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 33 данного Федерального закона (часть 4). Частями 5-9 статьи 31 закрепляются гарантии и компенсации, предоставляемые гражданским служащим при сокращении должностей гражданской службы.
В статье 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" перечислены общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, к числу которых ее часть 1 относит расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (пункт 4) и отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (пункт 6). Перечень оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя конкретизирован в статье 37 названного Федерального закона.
1.1. Конституционность приведенных нормативных положений оспаривается заявительницей по настоящему делу - гражданкой В.Ю.Боровик (на момент обращения в Конституционный Суд Российской Федерации она носила фамилию Кобылинская, которую затем сменила в связи с вступлением в брак).
С 1 января 2008 года заявительница замещала должность государственной гражданской службы Республики Коми (старший специалист отдела социальных гарантий Управления социальной защиты населения Агентства Республики Коми по социальному развитию по городу Воркуте). В рамках проводимых Правительством Республики Коми организационно-штатных мероприятий по сокращению предельной численности работников аппаратов государственных органов в соответствии с приказом от 28 апреля 2010 года она была уволена в связи с сокращением замещаемой должности 4 мая 2010 года; служебный контракт с ней был расторгнут по основанию, предусмотренному пунктом 6 части 1 статьи 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Полагая, что на нее как одинокую мать, воспитывающую ребенка в возрасте до 14 лет, распространяется гарантия, закрепленная частью четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, которая не допускает увольнение по инициативе работодателя женщин, относящихся к этой категории, заявительница обратилась в Воркутинский городской суд Республики Коми с исковым заявлением о восстановлении на государственной гражданской службе. В удовлетворении заявленного требования ей было отказано (решение Воркутинского городского суда Республики Коми от 9 декабря 2010 года, оставленное без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Коми от 10 марта 2011 года) исходя из того, что указанная гарантия предоставляется в случае увольнения работницы по инициативе работодателя и, соответственно, по смыслу статьи 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", лишь в случае увольнения государственного гражданского служащего по инициативе представителя нанимателя; расторжение же служебного контракта на основании пункта 6 части 1 статьи 33 названного Федерального закона не считается таковым и его статьей 37 не предусмотрено.
1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации проверяет по жалобе гражданина на нарушение его конституционных прав законом конституционность законоположений, примененных в деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов.
Гражданка В.Ю.Боровик просит признать противоречащими статьям 7, 19, 37 и 38 Конституции Российской Федерации положения статей 31, 33 и 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые не позволяют отнести увольнение государственного гражданского служащего по основанию, предусмотренному пунктом 6 части 1 статьи 33 данного Федерального закона, к произведенным по инициативе представителя нанимателя и тем самым препятствуют распространению на проходящих государственную гражданскую службу одиноких матерей, воспитывающих ребенка в возрасте до 14 лет, гарантии от увольнения, закрепленной частью четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации.
Между тем доводы, приведенные заявительницей в обоснование своей позиции, свидетельствуют о том, что нарушение своих конституционных прав она не связывает непосредственно с содержанием частей 1-3 и 5-9 статьи 31 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Что касается положений части 1 статьи 33 названного Федерального закона, то они - за исключением пункта 6 - в ее деле не применялись. Соответственно, производство по делу в указанной части подлежит прекращению в силу пункта 2 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", как допускающие прекращение служебного контракта с государственным гражданским служащим - одинокой матерью, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет, на основании пункта 6 части 1 статьи 33 (при отказе гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы).
2. Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как правового и социального государства направлена, в частности, на обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства; материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 1, часть 1; статья 7; статья 38, часть 1).
При осуществлении правового регулирования в этой сфере, имеющего целью создание условий, в том числе финансовых и организационных, для надлежащего выполнения родителями такой общественно значимой функции, как воспитание детей, законодатель должен исходить также из международно-правовых обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года), которая закрепляет принцип приоритета интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни, обязывающий Российскую Федерацию как государство - участника Конвенции принимать в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей (пункт 3 статьи 27).
Определяя формы и способы государственной поддержки, которая в силу Конституции Российской Федерации гарантируется всем семьям, имеющим детей, и реализуя при этом свои дискреционные полномочия, в рамках которых ему предоставлена достаточно широкая свобода усмотрения, законодатель вправе установить для женщин, воспитывающих детей, комплексную систему социальных гарантий с учетом как экономических, социальных и финансовых факторов, так и особенностей, обусловленных составом семьи (многодетные, неполные семьи; семьи, имеющие детей-инвалидов, и т.п.), и ввести специальные меры государственной защиты в отношении одиноких матерей, которые заведомо не имеют юридической возможности получать какую-либо помощь со стороны отца ребенка, за благополучие и всестороннее развитие которого лишь они несут всю полноту родительской ответственности.
3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в силу которых такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а для достижения этих целей используются соразмерные правовые средства; из конституционных принципов справедливости, равенства и соразмерности вытекает обращенный к законодателю запрет вводить различия в правовом положении лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
По смыслу приведенных правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 октября 2000 года N 13-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 15 июня 2006 года N 6-П, от 16 июля 2007 года N 12-П и от 22 октября 2009 года N 15-П, дифференциация условий предоставления гарантий, связанных с государственной защитой семьи, материнства и детства, должна быть обоснованной, разумной и обеспечивающей соразмерность прав и законных интересов сторон соответствующих правоотношений. Применительно к такой категории граждан, реализующих право свободно распоряжаться своими способностями к труду (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации), как одинокие матери, воспитывающие ребенка в возрасте до 14 лет, это означает необходимость учета в правовом регулировании в сфере труда, основанном в том числе на справедливом согласовании прав и законных интересов работников и работодателей, не только формально-юридических критериев, но и сходства фактического положения, в котором находятся эти женщины, наряду с профессиональными обязанностями выполняющие общественно значимую функцию воспитания детей, не имея поддержки, и потому нуждающиеся в повышенной государственной защите.
3.1. В системе действующего правового регулирования специальные меры государственной защиты, которые предоставляются одиноким матерям, воспитывающим ребенка в возрасте до 14 лет, включают гарантии, направленные на предотвращение потери ими работы (увольнения с государственной службы) и утраты заработка (денежного содержания), в частности запрет увольнения по инициативе работодателя (представителя нанимателя) в связи с сокращением численности или штата (проведением организационно-штатных мероприятий).
Данная гарантия предоставляется как тем из них, кто работает по трудовому договору (часть четвертая статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации), так и тем, кто проходит военную либо правоохранительную службу (пункт 25 статьи 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года N 1237; пункт 3 статьи 40_1 и статья 43 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"; статья 54 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-I, и др.).
Что касается одиноких матерей, воспитывающих ребенка в возрасте до 14 лет, которые реализуют право на свободное распоряжение своими способностями к труду, закрепленное статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, путем прохождения государственной гражданской службы, то в их правовой статус как государственных гражданских служащих гарантии, связанные с материнством и воспитанием детей, не включены непосредственно. Это, однако, не означает, что такие гарантии им не предоставляются, - согласно статье 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" к отношениям, связанным с гражданской службой, применяются федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, в части, не урегулированной данным Федеральным законом.
Положений, исключающих предоставление гарантий, которые установлены законодательством Российской Федерации для женщин в связи с рождением и воспитанием детей, ни названный Федеральный закон, ни законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации в целом не содержат, т.е. само по себе введение повышенной защиты для указанной категории государственных гражданских служащих рассматривается законодателем как совместимое с особенностями прохождения государственной гражданской службы.
По смыслу статьи 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", придаваемому ей правоприменительной практикой, на государственных гражданских служащих - одиноких матерей, воспитывающих детей в возрасте до 14 лет, в случае их увольнения по инициативе представителя нанимателя распространяется гарантия, предусмотренная частью четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой расторжение трудового договора с одинокими матерями, воспитывающими ребенка в возрасте до 14 лет, по инициативе работодателя не допускается (за исключением увольнения в связи с ликвидацией организации или прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем либо по основаниям, связанным с виновным поведением работника).
Возможность субсидиарного применения части четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с государственной гражданской службой, в случаях расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя обусловливается, таким образом, наличием одного из оснований, предусмотренных частью 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в число которых отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы не входит. Соответственно, при увольнении с государственной гражданской службы одинокой матери, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет, по данному основанию, которое содержится в пункте 6 части 1 статьи 33 названного Федерального закона, гарантия, предусмотренная частью четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, ей не предоставляется.
Федеральный закон от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", выделяя три вида государственной службы - государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу (пункт 1 статьи 2), закрепляет в качестве одного из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы единство ее правовых и организационных основ (пункт 1 статьи 3). Это означает, что само по себе прохождение государственной службы того или иного вида, каждый из которых имеет свои особенности, обусловливающие специфику правового регулирования условий и порядка ее прохождения, не может служить основанием для установления таких различий в правовом статусе государственных служащих, которые не связаны с характером и содержанием определенного вида государственной службы.
Соответственно, государственным гражданским служащим - одиноким матерям, воспитывающим ребенка в возрасте до 14 лет, должны предоставляться государственные гарантии, аналогичные предоставляемым на военной или правоохранительной службе, как того требуют статьи 7, 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обязывающие законодателя осуществлять правовое регулирование на основе принципов равенства, справедливости и соразмерности и тем самым не допускающие установления различного объема гарантий для одиноких матерей, воспитывающих детей в возрасте до 14 лет и находящихся в сходной ситуации, а именно проходящих государственную службу и подлежащих увольнению в связи с сокращением численности или штата (проведением организационно-штатных мероприятий), если это не обусловлено особенностями прохождения государственной гражданской службы.
3.2. Специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"), предопределяет правовой статус государственных гражданских служащих, в который помимо обусловленных характером их деятельности прав и обязанностей и соответствующих ограничений включаются и определенные гарантии.
В отличие от ранее действовавшего правового регулирования, которое основывалось на применении к отношениям, связанным с государственной службой, трудового законодательства (Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2267; Федеральный закон от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"), Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" исходит из того, что отношения, связанные с государственной гражданской службой, регулируются специальным законодательством, а положения законодательства о труде применяются к ним субсидиарно - в части, не урегулированной законодательством о государственной гражданской службе. Такой подход оправдан, с одной стороны, спецификой государственно-служебных отношений, обусловливающей необходимость установления специального правового статуса государственного гражданского служащего, а с другой стороны - их сходством с трудовыми отношениями в той мере, в какой осуществление профессиональной деятельности предполагает обеспечение государственной защиты, тем более в тех случаях, когда речь идет о лице, совмещающем служебные обязанности с семейными.
Правовое регулирование отношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы, основано на закрепленных в статье 4 названного Федерального закона принципах, в том числе принципе стабильности гражданской службы, который предполагает сохранение статуса государственного гражданского служащего путем перераспределения кадров государственной гражданской службы внутри единой системы государственных органов. В соответствии с указанным принципом положения частей 1-3 его статьи 31 предусматривают возможность продолжения государственно-служебных отношений в случае реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей государственной гражданской службы путем предложения государственному гражданскому служащему иной должности государственной службы в том же или другом государственном органе, а также направления его на профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Такое правовое регулирование обеспечивает реализацию кадровой политики, имеющей целью сохранение квалифицированных и опытных сотрудников в системе государственной гражданской службы, и в конечном счете направлено на создание эффективно действующего государственного аппарата.
Государственный гражданский служащий, который отказывается от предложенной для замещения иной должности государственной гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации, освобождается от замещаемой должности и увольняется с государственной гражданской службы в силу части 4 статьи 31 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В этом случае, а также при непредоставлении иной должности государственной гражданской службы служебный контракт с государственным гражданским служащим прекращается на основании пункта 6 части 1 его статьи 33.
Как следует из статьи 31 названного Федерального закона, предпосылкой прекращения служебного контракта по указанному основанию являются мероприятия по сокращению должностей государственной гражданской службы, связанные в том числе с реорганизацией государственного органа либо изменением его структуры, цель которых - оптимизация численности и состава государственных гражданских служащих и повышение эффективности работы государственного органа; при этом на представителя нанимателя не возлагается безусловная обязанность предоставить увольняемому государственному гражданскому служащему иную должность государственной гражданской службы или направить его на профессиональную переподготовку или повышение квалификации, что подтверждается содержанием пункта 6 части 1 статьи 33, который предусматривает возможность увольнения государственного гражданского служащего не только в связи с отказом от перевода или переподготовки (повышения квалификации), но и при непредоставлении ему в этом случае иной должности государственной гражданской службы.
По смыслу приведенных законоположений, представитель нанимателя даже при наличии вакантных должностей или возможности направления государственного гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации с последующим назначением на соответствующую должность государственной гражданской службы может принять решение о прекращении с ним служебного контракта. Тем самым допускается прекращение служебного контракта с государственным гражданским служащим в связи с проведением мероприятий по сокращению штата фактически по инициативе представителя нанимателя, который принимает окончательное решение об увольнении государственного гражданского служащего по своему усмотрению, при том что - в отличие от правового регулирования порядка расторжения служебного контракта с государственными служащими, проходящими государственную службу иного вида, - формулировка основания (причины) увольнения в этом случае не связывается с сокращением штата, а следовательно, и с волеизъявлением представителя нанимателя.
Такое регулирование препятствует предоставлению государственным гражданским служащим, подлежащим увольнению по основанию, предусмотренному пунктом 6 части 1 статьи 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", гарантий, связанных с расторжением служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, в том числе обусловленных материнством и воспитанием несовершеннолетних детей (часть четвертая статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации). В частности, допускается увольнение фактически по инициативе представителя нанимателя одинокой матери, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет.
