АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ

РЕШЕНИЕ

от 24 декабря 2010 года  Дело N А40-120090/2010

Арбитражный суд города Москвы в составе:

Председательствующего судьи Рогова А.Н.

Судей: Полукарова А.В. и Ерохина А.П.

При ведении протокола секретарем судебного заседания Левицкой Я.В.

Рассмотрев  в  судебном заседании

дело по иску (заявлению) ИП  Кирсанова Сергея Ивановича

к заинтересованным лицам: Московская городская Дума; Правительство Москвы

об оспаривании нормативных правовых актов города Москвы

при участии:

от заявителя: Голубев О.А. пасп. 4510 011235, дов. от 25.06.2010 г.;

от ответчиков: от Московской городской Думы – Екрасинский О.Е. уд. № 111, дов. от 11.01.2010 г.;

от Правительства Москвы – Калиненко А.И. пасп. 4509 813333, дов. от 12.11.2010 г. № 4-14-21035/0.

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Кирсанов Сергей Иванович (свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя от 28.01.2005г. серия 71№000697078) обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействующей статью 11.1 Закона г. Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - Кодекс города Москвы об административных правонарушениях), принятого Московской государственной думой, как несоответствующей Конституции РФ и Указу Президента Российской Федерации «О свободе торговли» от 29 января 1992г. №65; Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ; о признании недействующим Постановления Правительства Москвы №274-ПП от 25.04.2006 г. (в редакции от 13.04.2010г.) «Об упорядочении размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы» в части получения разрешения на размещение нестационарных объектов мелкорозничной сети, как несоответствующей Конституции РФ, Указу Президента Российской Федерации «О свободе торговли» от 29 января 1992г. №65, Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ.

В обоснование заявленных требований ИП Кирсанов С.И. указал, что обжалуемые нормативно-правовые акты противоречат Конституции РФ и федеральным законам, нарушают единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, свободу экономической деятельности. Указанными нормативными актами города Москвы введены ограничения на осуществление розничной торговли. Таким образом, данные нормы ограничивают возможности заявителя, как индивидуального предпринимателя, в соответствии со ст. 34 Конституции РФ реализовать право на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

Ограничения права в силу ст. 55 Конституции РФ допустимо только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В судебном заседании заявитель поддержал требования в полном объеме.

Представитель Правительства Москвы против удовлетворения требований возражал по основаниям, указанным в отзыве.

Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав доводы заявителя и ответчиков, оценив представленные доказательства в совокупности, считает, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, в связи со следующим.

В соответствии с п. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное федеральное, субъекта федерации или муниципальное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Приведенное определение нормативного правового акта и правовой нормы содержится в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".

21 ноября 2007 г. Московской городской Думой был принят Закон города Москвы N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", опубликованный в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", N 69, 12.12.2007, "Ведомостях Московской городской Думы", 22.01.2008, N 12, ст. 251, и газете "Тверская, 13", N 151, 18.12.2007 (начало), "Тверская, 13", N 4 - 5, 17.01.2008 (продолжение), "Тверская, 13", N 7, 22.01.2008 (продолжение), "Тверская, 13", N 8 - 9, 24.01.2008 (окончание), который вступил в силу и действует с 01 января 2008 г.

Статьей 11.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за осуществление мелкорозничной торговли, оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания без документов, подтверждающих право размещения объектов мелкорозничной сети, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В целях дальнейшего упорядочения размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы и в соответствии с Уставом города Москвы, Законом города Москвы "О Правительстве Москвы", Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. N 65 "О свободе торговли", Постановлением Правительства Москвы от 25.04.2006 N 274-ПП "Об упорядочении размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы" утверждены "Требованиями к организации работы объектов мелкорозничной сети", "Требованиями к разработке и согласованию схем размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети и их специализации", "Порядком выдачи и досрочного прекращения действия разрешения на размещение нестационарных объектов мелкорозничной сети", "Порядком размещения объектов торговли и услуг на территории Московского метрополитена", "Требованиями, предъявляемыми к остановочно-торговым модулям, условиям их размещения и содержания", "Порядком разработки, согласования и утверждения адресных перечней размещения типовых нестационарных пунктов реализации проездных билетов на наземный городской пассажирский транспорт с условиями их размещения и эксплуатации"

Согласно п.1.2. Приложения 1 к Постановлению Правительства Москвы от 25.04.2006 N 274-ПП "Требованиями к организации работы объектов мелкорозничной сети" размещение нестационарных объектов мелкорозничной сети осуществляется в соответствии с утвержденными схемами их размещения в местах с низкой обеспеченностью стационарными предприятиями потребительского рынка и услуг, в зонах отдыха и на иных территориях с учетом требований, предусмотренных приложением 2.

Розничная торговля (в том числе с рук) в местах, не предусмотренных в схемах, а также без разрешения на размещение нестационарных объектов мелкорозничной сети считается несанкционированной, и лица, ее осуществляющие, привлекаются к ответственности в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы (п.1.3. Приложения 1).

В соответствии с п. 2 Приложения 3 к  Постановлением Правительства Москвы от 25.04.2006 N 274-ПП  розничная торговля (оказание услуг) через нестационарные объекты мелкорозничной сети осуществляется при наличии разрешения на размещение объектов (далее - Разрешение) в местах, определенных схемами размещения.

Пункт 3 Приложения 3 устанавливает, что  разрешения единого образца выдаются префектурами административных округов города Москвы через службу "одного окна" на каждый объект в автоматизированном режиме с применением СИОПР. Срок действия разрешения - 3 года.

Разрешения выдаются:

- по итогам конкурса на право размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети на основании выписки из протокола заседания конкурсной комиссии, а также документов (п. 5);

- по итогам конкурса на право размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети, проводимого ОАО "ГАО ВВЦ", и на основании договора аренды имущества ОАО "ГАО ВВЦ" для объектов на территории ВВЦ;

- без проведения конкурса на основании выписки из решения Межведомственной комиссии по вопросам потребительского рынка префектуры административного округа города Москвы, а также документов (п. 5) - для сезонных (летних) кафе, сезонных лотков, бахчевых развалов, школьных базаров при стационарных предприятиях; мобильных объектов по приему стеклотары; автомашин по реализации сельскохозяйственной продукции товаропроизводителей (п.4 Приложения 3).

Постановление Правительства Москвы  от 25.04.2006г. №274-ПП «Об упорядочении размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы» опубликовано в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", N 27, 12.05.2006.

Заявитель полагает, что указанный нормы не соответствуют Конституции РФ и Указу Президента РФ «О свободе торговли» от 29 января 1992г. №65.

Согласно ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. Ограничение этого права в силу ст. 55 Конституции РФ допустимо только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с п. "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов.

Согласно п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, положениям статьи 3, 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ, от 07.05.2002 N 47-ФЗ, от 24.07.2002 N 107-ФЗ, от 11.12.2002 N 169-ФЗ, от 04.07.2003 N 95-ФЗ, от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 11.12.2004 N 159-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 31.12.2005 N 202-ФЗ, от 31.12.2005 N 203-ФЗ, от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 12.07.2006 N 106-ФЗ, от 18.07.2006 N 111-ФЗ, от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ, от 25.10.2006 N 172-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ (ред. 18.10.2007), от 02.03.2007 N 24-ФЗ, 23.03.2007 N 37-ФЗ, от 26.04.2007 N 63-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 18.06.2007 N 101-ФЗ, от 19.07.2007 N 133-ФЗ, от 21.07.2007 N 191-ФЗ, от 21.07.2007 N 194-ФЗ, от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 29.03.2008 N 30-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 22.07.2008 N 141-ФЗ, от 22.07.2008 N 157-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пп. 39 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 г.);

В соответствии со статьей 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которому относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.

Как усматривается из преамбулы оспариваемого Закона, Закон города Москвы "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уставом города Москвы устанавливает административную ответственность по вопросам, не отнесенным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в городе Москве, а также определяет органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" (в ред. Законов г. Москвы от 13.07.2001 N 32, от 06.11.2002 N 54, от 19.03.2003 N 17, от 22.10.2003 N 61, от 14.07.2004 N 51, от 15.02.2006 N 11, с изм., внесенными определением Верховного Суда РФ от 27.11.2001 N 5-г01-149) высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы является Московская городская Дума.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы.

Московская городская Дума принимает законы города Москвы в пределах полномочий города Москвы.

Оспариваемый Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 принят Московской городской Думы в установленном Уставом и законами города Москвы порядке.

Таким образом, оспариваемый правовой акт Кодекс города Москвы об административных правонарушениях принят полномочным органом в пределах компетенции, предоставленной городу Москве как субъекту Российской Федерации.

Из анализа Главы 11 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях  следует, что законом субъекта установлена административная ответственность за административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности.

Административная ответственность за осуществление мелкорозничной торговли, оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания без документов, подтверждающих право размещения объектов мелкорозничной сети, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не установлена.

Также суд отмечает, что состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 11.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях носит бланкетный характер, поскольку предполагает наличие отраслевых норм, устанавливающих порядок получения документов, подтверждающих право на размещение объектов мелкорозничной сети.

Учитывая отсылочный характер норм ст. 11.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, нарушение порядка получения разрешения на размещение нестационарного объекта мелкорозничной сети, предусмотренного Постановлением Правительства Москвы №274-ПП от 25.04.2006 г., является не единственным основанием для привлечения к ответственности по данной статье.

Таким образом, заявитель, требуя признать недействующей статью 11.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, не указал, каким образом, данная норма не соответствует Конституции РФ и Указу Президента РФ «О свободе торговли» от 29 января 1992г. №65.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 28.12.2009г. №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон от 28.12.2009г. №381-ФЗ).