КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 октября 2016 года N 20-П

     

По делу о проверке конституционности положений части четвертой статьи 25_10 и подпункта 1 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Корея Х.

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений части четвертой статьи 25_10 и подпункта 1 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Республики Корея Х. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В.Мельникова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно части четвертой статьи 25_10 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных абзацем вторым пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 30 марта 1995 года N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"; порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такие решения, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Подпункт 1 части первой статьи 27 того же Федерального закона предусматривает, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения, за исключением случаев, предусмотренных абзацем вторым пункта 3 статьи 11 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)".

Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, у заявителя по настоящему делу гражданина Республики Корея Х. в период его нахождения на территории Российской Федерации было выявлено заболевание - инфильтративный туберкулез легких. В ходе лечения, которое началось непосредственно после обнаружения заболевания, заявителю была предложена ампутация легкого. Поскольку методы лечения, используемые в клиниках Республики Корея, позволяют при подобном диагнозе избежать хирургического вмешательства, он отказался от лечения в Российской Федерации и выехал в Республику Корея, где начиная с октября 2014 года проходил курс интенсивной противотуберкулезной терапии, в том числе месяц лечения в стационаре. Согласно медицинскому заключению, выданному 5 января 2015 года клиникой, в которой проводилось лечение, состояние здоровья Х. признано удовлетворительным, позволяющим вести обычный образ жизни и опасности для окружающих не представляющим.

После получения медицинского заключения Х. обратился в Тверской районный суд города Москвы с заявлением об отмене принятого 27 ноября 2014 года (в период прохождения им лечения в Республике Корея) Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека решения о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации в связи с выявлением у него инфильтративного туберкулеза, отнесенного к инфекционным заболеваниям, представляющим опасность для окружающих. Суд не согласился с доводами представителя Х., ссылавшегося на то, что от заболевания, послужившего основанием для вынесения этого решения, заявитель излечился и более источником инфекции не является, и не принял во внимание представленные им медицинские документы. Отказывая решением от 8 июля 2015 года в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что документы, которые могли бы подтвердить правовые основания для отложения обжалуемого решения, заявителем представлены не были и порядок его принятия уполномоченным органом соблюден. Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в апелляционном определении от 28 октября 2015 года также отметила, что выздоровление иностранного гражданина не указывает на незаконность принятия решения о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Нарушение оспариваемыми законоположениями своих прав, гарантированных статьями 19 (части 1 и 2), 45, 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, заявитель усматривает в том, что они позволяют правоприменительным органам при принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина, у которого было выявлено такое инфекционное заболевание, как инфильтративный туберкулез, устанавливать бессрочный запрет на въезд данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию вне зависимости от факта последующего излечения от этого заболевания.

Таким образом, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" положения части четвертой статьи 25_10 и подпункта 1 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в их взаимосвязи являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той части, в какой на их основании принимается решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в связи с наличием у него инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих.

2. Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 17, часть 1), устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 3). По смыслу названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 17 (часть 3), в силу которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, а также с другими ее положениями, касающимися прав и свобод человека и гражданина, речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, т.е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года N 6-П).

Соответственно, в России иностранным гражданам и лицам без гражданства гарантируются без какой бы то ни было дискриминации права и свободы человека и гражданина, в том числе право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, а также право на судебную защиту (статья 19, часть 2; статья 21, часть 1; статья 23, часть 1; статьи 45 и 46 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, предусматривая право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, Конституция Российской Федерации признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (статья 27, часть 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории Российской Федерации гарантирует только тем, кто законно на ней находится (статья 27, часть 1).

Приведенные конституционные положения соотносятся с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе ее статьи 8, провозглашающей право каждого на уважение его частной и семейной жизни, а также с пунктом 1 статьи 2 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 года), закрепляющим, что ее нормы не должны толковаться как ограничивающие право государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами и как узаконивающие незаконное проникновение иностранца в государство или его присутствие в государстве.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, при определении условий реализации фундаментальных прав федеральный законодатель должен, исходя из принципа равенства и вытекающих из него критериев разумности, необходимости и соразмерности, обеспечивать баланс конституционных ценностей, а также прав и законных интересов участников конкретных правоотношений (постановления от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 7 июня 2012 года N 14-П, от 12 марта 2015 года N 4-П и др.). К числу таких конституционно значимых ценностей, составляющих наряду с другими факторами основу национальной безопасности, относится здоровье как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, принадлежащее человеку от рождения и охраняемое государством (статья 7, часть 2; статья 17, часть 2; статья 41 Конституции Российской Федерации), что обязывает федерального законодателя принимать все меры, направленные на его защиту.

Осуществляя соответствующее правовое регулирование, предполагающее, по смыслу статей 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации, возможность разумного и соразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина при справедливом соотношении публичных и частных интересов, без умаления этих прав и свобод, федеральный законодатель обязан любое свое решение основывать на оценке данных, характеризующих сущностные признаки того или иного предмета регулирования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 2015 года N 4-П). Это требование применимо и к условиям предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства возможности въезда в Российскую Федерацию, пребывания и проживания на ее территории, которые могут относиться, в частности, к состоянию здоровья таких лиц и соблюдение которых имеет целью предотвращение угрозы здоровью населения.

Такой подход не вступает в противоречие с предписаниями Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, обязывающего государства гарантировать осуществление признаваемых в нем прав без какой-либо дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения или иных обстоятельств (пункт 2 статьи 2), к числу которых Комитет по экономическим, социальным и культурным правам - орган Организации Объединенных Наций, осуществляющий надзор за соблюдением данного Пакта, относит состояние здоровья (Замечание общего порядка N 20 (2009).

3. Действующее российское законодательство предусматривает возможность признания пребывания или проживания в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства нежелательным (что влечет за собой обязанность такого лица выехать из Российской Федерации), а также отказ во въезде в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства, в том числе в связи с признанием ранее нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации.

В частности, решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации может быть принято, как следует из статьи 25_10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в отношении законно находящегося на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в случае, если его пребывание (проживание) в Российской Федерации создает реальную угрозу здоровью населения.

3.1. Во исполнение предписания части четвертой статьи 25_10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года N 199 утверждены Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, в который включена Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Согласно данному Положению в случае выявления предусмотренных Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" обстоятельств, являющихся основанием для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, территориальные органы (подразделения) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти представляют в соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти материалы, подтверждающие указанные обстоятельства; порядок представления материалов и их рассмотрения определяется нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (пункт 3).

Таким нормативным правовым актом в системе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является Инструкция о порядке подготовки, представления и рассмотрения материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (утверждена приказом Роспотребнадзора от 14 сентября 2010 года N 336). Как следует из ее пункта 3.3, при подготовке проекта решения Роспотребнадзор руководствуется приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2015 года N 384н "Об утверждении перечня инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний" (на момент рассмотрения дела заявителя соответствующий перечень был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2003 года N 188 "О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации").

В перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2015 года N 384н включен, в частности, туберкулез, определяемый Федеральным законом от 18 июня 2001 года N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" как инфекционное заболевание, вызываемое микобактериями туберкулеза (статья 1), подтверждение наличия или отсутствия которого у иностранного гражданина или лица без гражданства осуществляется в рамках медицинского освидетельствования, проводимого в строго установленном порядке. Принятие в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, страдающего таким инфекционным заболеванием в активной форме, решения о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации, как создающего угрозу здоровью населения, можно признать объективно оправданным, обоснованным и преследующим конституционно значимые цели.

3.2. В соответствии с процедурой, определенной Инструкцией о порядке подготовки, представления и рассмотрения в системе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, при выявлении у иностранного гражданина или лица без гражданства инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, управление Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации готовит материалы, документально подтверждающие основания, указанные в статье 25_10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и относящиеся к компетенции Роспотребнадзора, и проект решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации; документами, подтверждающими заболевание, являются медицинские справки (иные документы), выданные организациями здравоохранения или лечебно-профилактическими учреждениями, проводящими медицинское освидетельствование, которые рассматриваются в виде оригиналов либо их копий, заверенных уполномоченными лицами организаций здравоохранения либо лечебно-профилактических учреждений, выдавшими данные документы (пункт 3.3).

Принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства переносится на время проведения лечения в случае представления им договора с медицинским учреждением о проведении лечения до выздоровления (применительно к туберкулезу - до абациллирования) и финансовых документов, подтверждающих оплату лечения, либо иных документов, гарантирующих проведение лечения до выздоровления (абациллирования), или в случае, если реализуются государственные, региональные, муниципальные и иные программы, в соответствии с которыми иностранный гражданин или лицо без гражданства может и обязуется пройти курс лечения до выздоровления (абациллирования); в случае последующего отказа или уклонения от лечения, нарушения порядка лечения либо иной невозможности проведения лечения в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства управлением Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации в порядке, указанном в пункте 6 Инструкции, должны быть подготовлены и направлены в Роспотребнадзор проект решения о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и иные материалы, к которым прилагаются документы, подтверждающие факты отказа от лечения, уклонения, нарушения порядка лечения или иной невозможности лечения (пункты 4 и 5 Инструкции).

Поскольку в Инструкции не предусматривается возможность отложения принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, отказавшегося от лечения в Российской Федерации в связи с намерением пройти лечение за ее пределами, такой отказ может расцениваться правоприменительными органами как основание для признания пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации нежелательным (как это имело место в отношении заявителя по настоящему делу).

3.3. Ни федеральные законы, ни иные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок принятия Роспотребнадзором решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в связи с выявлением у него инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, не допускают возможность отмены либо пересмотра такого решения во внесудебном порядке, например вследствие того, что отпали основания для его принятия (неправильное диагностирование, излечение и т.д.).

При этом решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства принимается уполномоченным органом исполнительной власти без определения срока действия соответствующего запрета, - уведомление о состоявшемся решении, которое получает иностранный гражданин или лицо без гражданства, содержит лишь указание на срок, в рамках которого они должны покинуть территорию Российской Федерации и по истечении которого они подлежат депортации. Единственно возможный способ отменить решение Роспотребнадзора - оспорить его в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Однако суд, рассматривая соответствующее административное исковое заявление, исходит, как правило, лишь из необходимости соблюдения Роспотребнадзором формальных требований и принимает во внимание только те обстоятельства, которые имели место на момент принятия оспариваемого решения, не оценивая обстоятельства, которые на тот момент не существовали.

Если решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства не было им обжаловано или было признано судом законным и обоснованным, оно приобретает бессрочный характер, - въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого принято это решение, не допускается ни при каких обстоятельствах даже на непродолжительное время (части восьмая и девятая статьи 25_10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию").

Между тем ряд представляющих опасность для окружающих инфекционных заболеваний, такие как туберкулез, лепра (болезнь Гансена) и сифилис, входящие в Перечень, утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2015 года N 384н, являются - при современном уровне развития медицины - излечимыми. Из излечимости туберкулеза исходит и утвержденная приказом Роспотребнадзора от 14 сентября 2010 года N 336 Инструкция, не предполагающая принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, прошедшего соответствующее лечение в Российской Федерации. Установление факта излечения от туберкулеза, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, может стать основанием для отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина на территории Российской Федерации и получения им разрешения на въезд в Российскую Федерацию (определения от 23 июня 2015 года N 1297-О и от 29 сентября 2015 года N 1848-О).

Что касается иностранных граждан и лиц без гражданства, отказавшихся проходить лечение в Российской Федерации и выехавших для прохождения лечения за ее пределы, то они - в силу образующих единый нормативный комплекс положений статьи 25_10 и подпункта 1 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года N 199 и Инструкции, утвержденной приказом Роспотребнадзора от 14 сентября 2010 года N 336, - в дальнейшем, при излечении, все равно остаются лишенными права на въезд в Российскую Федерацию. В системе действующего на сегодняшний день правового регулирования не предусмотрен механизм, который позволил бы им въехать в Российскую Федерацию для проведения медицинского освидетельствования и в случае установления факта излечения рассчитывать на отмену решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации либо направить в уполномоченный орган исполнительной власти медицинские документы, подтверждающие факт излечения, которые могли бы послужить основанием для пересмотра их статуса как нежелательных для въезда в Российскую Федерацию.

4. Отсутствие на законодательном уровне возможности отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, страдающего инфекционным заболеванием, которое представляет опасность для окружающих, и выехавшего для лечения за пределы Российской Федерации, в случае документально подтвержденного факта его излечения от такого заболевания в другом государстве создает непреодолимые препятствия для его въезда в Российскую Федерацию. Тем самым нарушаются требования справедливости и соразмерности, соблюдение которых необходимо при осуществлении правового регулирования в этой сфере, что, в свою очередь, приводит к необоснованным и непропорциональным ограничениям гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, лишение иностранных граждан и лиц без гражданства, излечившихся от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, за пределами Российской Федерации и представивших соответствующие медицинские документы, - в отличие от иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших необходимое лечение в Российской Федерации, - права на въезд в Российскую Федерацию и проживание на ее территории означает установление необоснованных различий в условиях реализации такими лицами своих прав исключительно в зависимости от местонахождения медицинского учреждения, в котором они проходили лечение (на территории Российской Федерации или за ее пределами). Тем самым нарушается конституционный принцип равенства, означающий, помимо прочего, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, обеспечение равных условий для реализации лицами, относящимися к одной и той же категории (в данном случае - иностранными гражданами и лицами без гражданства, у которых было диагностировано инфекционное заболевание, представляющее опасность для окружающих, и которые впоследствии от него излечились), своих прав и свобод. Такого рода различия не имеют объективного и разумного оправдания, а обусловленные ими ограничения не могут быть признаны соразмерными и адекватными конституционно значимым целям.