КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 февраля 1998 года N 7-П


По делу о проверке конституционности отдельных положений
статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года
"О  тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской
Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации,
Государственный фонд занятости населения Российской Федерации
и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год"
в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Л.М.Жарковой, судей Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием граждан Г.Г.Гаджиева, Н.А.Ижболдиной, Ю.А.Костанова, В.М.Мелузовой, М.Н.Морозовой, В.М.Моргулиса, А.Л.Савельева, И.Ю.Талышевой, Н.Ф.Шарафетдинова, обратившихся с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации, и представителя Совета Федерации - адвоката Ю.С.Пилипенко,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 85, 96, 97, 99 и 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год".

Поводом к рассмотрению дела явились индивидуальные и коллективные жалобы ряда граждан - адвокатов Ю.А.Андриевского, Д.В.Анисимова, Л.А.Белкиной, Н.И.Броды, Г.Г.Гаджиева, А.И.Иванова, Ю.А.Костанова, Н.С.Мельниковой, М.Н.Морозовой, Г.И.Никитиной, Т.Г.Попковой, Д.И.Рыжовой, А.Л.Савельева, А.Н.Ситникова, И.М.Соловьева, И.Ю.Талышевой, Л.М.Федоровой, занимающегося частной практикой нотариуса Н.Ф.Шарафетдинова, индивидуальных предпринимателей А.А.Агаева, А.А.Громова, Н.А.Ижболдиной, И.Г.Исерсона, А.Н.Кулешовой, В.М.Мелузовой, В.М.Моргулиса, а также запросы Федерального арбитражного суда Центрального округа и Советского районного суда города Волгограда.

Учитывая, что все жалобы граждан и запросы судов касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В.Селезнева, объяснения представителей сторон, заключения экспертов - докторов юридических наук С.А.Авакьяна и М.Л.Захарова, мнения специалистов С.Д.Шаталова и З.А.Кондратьевой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации О.В.Бойкова, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации М.А.Лозиной, от Министерства юстиции Российской Федерации С.Г.Самойлова, от Министерства финансов Российской Федерации И.П.Молчанова, от Министерства труда и социального развития Российской Федерации - Ю.К.Белобородова, от Государственной налоговой службы Российской Федерации - Л.В.Милославской, от Пенсионного фонда Российской Федерации - З.М.Селивановой и Л.И.Чижик, от Фонда обязательного медицинского страхования М.А.Ковалевского, от Федерального союза адвокатов России - А.В.Клигмана, от Федеральной нотариальной палаты - Г.Г.Черемных, от общественного объединения "Московская нотариальная палата" В.С.Репина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Статьей 1 Федерального закона от 5 февраля 1997 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" предусмотрены тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации: для работодателей-организаций - в размере 28 процентов от выплат, начисленных в пользу работников по всем основаниям независимо от источников финансирования, включая вознаграждение по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями (пункт "а"); для индивидуальных предпринимателей и занимающихся частной практикой нотариусов - в размере 28 процентов от дохода от их деятельности (пункт "б"); для адвокатов - в размере 28 процентов от выплат, начисленных в пользу адвокатов (пункт "в").

По мнению заявителей, положениями пунктов "б" и "в" статьи 1 названного Федерального закона, вводящими для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов повышенный в несколько раз по сравнению с ранее действовавшим тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, нарушаются статьи 2, 6 (часть 2), 15, 18, 19 (части 1 и 2), 34, 35 (части 1 и 3), 37, 39 и 57 Конституции Российской Федерации.

В ряде жалоб по тем же основаниям оспаривается конституционность положения пункта "а" статьи 1 названного Федерального закона. Однако поскольку оно адресовано только работодателям-организациям, а заявители по данному делу относятся к другим категориям плательщиков страховых взносов, указанные жалобы в этой части по смыслу статьи 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не являются допустимыми.

В жалобах работающих пенсионеров - адвокатов Ю.А.Андриевского, Д.В.Анисимова, Л.А.Белкиной, А.И.Иванова и А.Н.Ситникова утверждается, что пункт "в" статьи 1 названного Федерального закона нарушает статью 39 Конституции Российской Федерации еще и потому, что на его основании они обязаны уплачивать страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации даже при условии получения ими пенсии по возрасту. Однако из данной нормы указанное заявителями условие не вытекает, и, таким образом, оно не может быть предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации.

Индивидуальный предприниматель В.М.Мелузова оспаривает также конституционность пунктов "г" и "д" статьи 1 и абзаца шестого статьи 2 названного Федерального закона. Между тем их применение в конкретном деле заявительницы представленными документами не подтверждается. Следовательно, в соответствии со статьей 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" жалоба В.М.Мелузовой в этой части не является допустимой.

Адвокаты Н.И.Брода, Н.С.Мельникова, Т.Г.Попкова, Д.И.Рыжова и Л.М.Федорова полагают, что Конституции Российской Федерации не соответствуют отдельные положения Федеральных законов от 10 января 1995 года и от 21 декабря 1995 года, которыми установлены тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования, соответственно, на 1995 год и на 1996 год, а также статья 49 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, предусматривающая случаи обязательного участия защитника в судебном разбирательстве, и некоторые нормы Положения о порядке оплаты труда адвокатов за счет государства, утвержденного Министром юстиции Российской Федерации 27 января 1994 года.

Федеральные законы от 10 января 1995 года и от 21 декабря 1995 года утратили силу задолго до обращения заявителей в Конституционный Суд Российской Федерации, а представленные материалы не свидетельствуют о том, что их конституционные права были нарушены оспариваемыми нормами. Не подтверждено и применение к заявителям статьи 49 УПК РСФСР. Поэтому в соответствии со статьей 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" их жалобы в этой части не являются допустимыми. Что касается Положения о порядке оплаты труда адвокатов за счет государства, то проверка по жалобам граждан конституционности подзаконных нормативных актов, как следует из статей 96 и 97 названного Федерального конституционного закона, в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации не входит.

Кроме того, всеми заявителями оспаривается конституционность статьи 5 Федерального закона "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год", согласно которой данный Федеральный закон вводится в действие с 1 января 1997 года, хотя опубликован он был лишь 10 февраля 1997 года. По мнению заявителей, это нарушает статьи 54 и 57 Конституции Российской Федерации, содержащие запрет на придание обратной силы законам, ухудшающим положение граждан.

К началу судебного разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации названный Федеральный закон формально утратил силу. Однако его действием были нарушены конституционные права и свободы граждан. Кроме того, оспариваемые заявителями нормы фактически воспроизведены в Федеральном законе от 8 января 1998 года, которым установлены тарифы страховых взносов на 1998 год. В связи с этим согласно части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по данному делу не подлежит прекращению.

Таким образом, предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу являются положения пунктов "б" и "в" статьи 1 и статья 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" в той части, в какой они регулируют тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации с заработков (доходов) заявителей - индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов.

2. Конституция Российской Федерации, исходя из целей социального государства, закрепленных в ее статье 7 (часть 1), гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1). Государственное пенсионное страхование - важнейшая организационно-правовая форма социального обеспечения, в рамках которой реализуется право граждан на трудовые пенсии.

Сущностными признаками государственного пенсионного страхования, согласно действующему пенсионному законодательству, являются: определение в законе круга застрахованных лиц, особый метод финансирования на основе обязательности уплаты страховых взносов страхователями (работодателями) и застрахованными в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также зафиксированный в законе страховой тариф взносов, дифференцированный по категориям плательщиков. При этом признак обязательности выражается в том, что отношения по государственному пенсионному страхованию возникают в силу закона, т.е. независимо от воли его участников.

Согласно статье 1 Федерального закона от 1 апреля 1996 года "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации - это обязательные платежи на государственное пенсионное страхование, которые их плательщики уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В приведенном законодательном определении страховых взносов не раскрыта социально-правовая природа этих платежей, хотя некоторые содержательные признаки их названы - установление законом, обязательность и целевой характер. Указанные признаки страховых взносов не позволяют, однако, отграничить их от налогов, сборов, других платежей, которые, согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", также представляют собой "обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами". Более того, содержание и характер норм о порядке регистрации плательщиков страховых взносов, о порядке и сроках уплаты страховых взносов, о мерах ответственности плательщиков, об осуществлении Пенсионным фондом Российской Федерации контроля за своевременной и полной их уплатой плательщиками с участием органов Государственной налоговой службы Российской Федерации, о наделении этого Фонда при взыскании в бесспорном порядке недоимок по страховым взносам с работодателей-организаций правами, предоставленными налоговым ораганам, по взысканию не внесенных в срок налогов и налоговых платежей, сближают страховые взносы с налоговыми платежами.

В то же время страховые взносы имеют ряд особенностей, вытекающих из сущности государственного социального страхования, в том числе пенсионного страхования. Страховые взносы работодателей в Пенсионный фонд Российской Федерации - это обязательная составная часть расходов по найму рабочей силы. Они являются материальной гарантией государственного пенсионного обеспечения для граждан, когда они, как правило, лишены возможности иметь заработок (доход) или утрачивают ее в силу возраста, состояния здоровья и в других случаях, которые рассматриваются в качестве страховых рисков и выступают основаниями государственного пенсионного обеспечения. Однако уплатой страховых взносов обеспечиваются не только частные интересы застрахованных, но и публичные интересы, связанные с реализацией принципа социальной солидарности поколений. Для граждан - плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации этот платеж с целью финансирования трудовых пенсий является прямым и обязательным вычетом из их заработка (дохода).

Указанный целевой характер страховых взносов закреплен в законе: средства Пенсионного фонда Российской Федерации, формируемые за счет страховых взносов, могут расходоваться только для выплат трудовых пенсий. Вместе с тем целевое расходование средств на выплату трудовых пенсий вовсе не предполагает, что размер и общая сумма пенсии, на которые может рассчитывать ее получатель в течение всего периода жизни после выхода на пенсию, будут соответствовать сумме страховых взносов, уплаченных конкретными работодателем и работником либо индивидуальным предпринимателем или другим самозанятым гражданином. Тем самым, по существу, уравниваются права различных категорий плательщиков как получателей пенсий, а страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации, лишенным персонально-целевого назначения, придается обезличенно-безвозмездный характер.

Таким образом, согласно действующему законодательству, страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации представляют собой установленные законом особые обязательные платежи, являющиеся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных для обеспечения частных и публичных интересов по государственному пенсионному страхованию. Это означает, что при установлении таких платежей должны соблюдаться конституционные требования к законодательному регулированию любых финансовых обременений и к ограничениям прав и свобод граждан (статья 55, части 2 и 3; статья 57 Конституции Российской Федерации).

3. При определении размера тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации законодатель должен учитывать такие конституционные принципы, как принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации) и принцип соразмерности ограничений прав и свобод граждан социально значимым интересам и целям, закрепленным в Конституции Российской Федерации (статья 55, часть 3).

Исходя из этих принципов, обеспечение неформального равенства граждан требует учета фактической способности гражданина (в зависимости от его заработка, дохода) к уплате страхового взноса в соответствующем размере. Установив для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов на 1997 год тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 28 процентов заработка (дохода), т.е. увеличив его почти в шесть раз по сравнению с ранее действовавшим тарифом, законодатель нарушил названные конституционные принципы, так как не принял во внимание ни фактическое сходство, ни реальные различия в характере и условиях деятельности этих категорий граждан - плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в сравнении с другими категориями.

Принципы справедливости и равенства требуют не только соразмерности (нечрезмерности) тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации заработку (доходу) плательщика, что может обеспечиваться введением пропорциональных тарифов, но и соотносимости между тарифами и трудовыми пенсиями, в настоящее время практически одинаковыми для всех плательщиков страховых взносов. Этим требованиям оспариваемый заявителями тариф страховых взносов не отвечает. Правовое регулирование, избранное законодателем в данном случае, привело к тому, что равное право на трудовую пенсию (статья 39, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) для разных категорий плательщиков страховых взносов оказалось связанным с существенно несоразмерными отчислениями на его финансирование: при прочих равных условиях и примерно одинаковых в будущем трудовых пенсиях такие самозанятые граждане, как индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной практикой нотариусы, а также адвокаты, уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации значительно большую часть своего дохода, чем платят наемные работники с учетом страховых взносов работодателей.

К тому же далеко не все доходы указанных категорий самозанятых граждан, включаемые в базу для исчисления страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, являются их чистыми доходами, поскольку в нее могут включаться и некоторые расходы, связанные с извлечением доходов, в том числе по договорам гражданско-правового характера. С учетом этого изымаемая из доходов самозанятых граждан доля страховых взносов, уплачиваемых в Пенсионный фонд Российской Федерации, фактически еще более возрастает.

Чрезмерность тарифа страховых взносов в отношении адвокатов подтверждается и тем, что при его введении не была учтена возложенная на адвокатуру публичная обязанность, вытекающая из статьи 48 Конституции Российской Федерации, оказывать в установленных законом случаях бесплатную юридическую помощь и осуществлять защиту граждан в ходе уголовного судопроизводства по назначению органов следствия и суда. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, объем бесплатной помощи, предоставляемой населению адвокатами, составляет примерно 36 процентов от общего количества поручений.

Что касается занимающихся частной практикой нотариусов, то они, так же как адвокаты и нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, выполняют возложенные на них государством публичные функции, включая большой объем бесплатных нотариальных действий; нотариальные действия, совершаемые занимающимися частной практикой нотариусами, в основном оплачиваются по тарифам, соответствующим размерам государственных пошлин.

С учетом этих обстоятельств предусмотренный оспариваемыми нормами тариф страховых взносов приводит к такому изъятию доходов занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов, что оно, по сути, становится не столько финансированием трудовых пенсий, сколько необоснованным лишением их части законно заработанного.

Чрезмерность страховых взносов, взимаемых с индивидуальных предпринимателей, дополнительно усиливается тем, что, исходя из буквального смысла рассматриваемого Федерального закона, по договорам гражданско-правового характера о выполнении работ и оказании услуг, заключаемым между работодателем-организацией и индивидуальным предпринимателем, 28 процентов с сумм, идущих на оплату труда, наряду с работодателем-организацией (пункт "а" статьи 1) уплачивает и индивидуальный предприниматель (пункт "б" статьи 1). В результате в этих случаях в Пенсионный фонд Российской Федерации взыскивалось почти в два раза больше страховых взносов, чем по таким же договорам, заключавшимся между работодателем-организацией и наемными работниками.

Таким образом, повышение в 1997 году тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в отношении указанных категорий плательщиков носит чрезмерный характер и ставит их в худшее положение по сравнению с такими плательщиками страховых взносов, как лица наемного труда. Тем самым нарушается статья 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, исключающая какую-либо дискриминацию в зависимости от рода труда и занятий.

4. Рассматриваемый Федеральный закон, нарушив перечисленные конституционные права и ухудшив экономические условия деятельности указанной категории плательщиков в Пенсионный фонд Российской Федерации, придал такому ухудшению обратную силу: принятый 5 февраля 1997 года и опубликованный 10 февраля 1997 года, он был введен в действие, согласно его статье 5, с 1 января 1997 года.

Это решение законодателя не согласуется с принципом, лежащим в основе статей 54 и 57 Конституции Российской Федерации, исходя из смысла которых закону, ухудшающему положение граждан, не может придаваться обратная сила, тем более что в данном случае были существенно увеличены размеры взносов, по своему характеру фактически не отличающихся от налоговых платежей.

Таким образом, положения пунктов "б" и "в" статьи 1 и статья 5 Федерального закона "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" нарушают конституционные принципы справедливости, равенства всех перед законом, соразмерности ограничения основных прав и свобод конституционно значимым целям в качестве допустимых оснований таких ограничений и придают обратную силу закону, ухудшающему положение одних категорий плательщиков страховых взносов в сравнении с иными категориями.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать положения пунктов "б" и "в" статьи 1 Федерального закона "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год", устанавливающие для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, а также адвокатов тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 28 процентов от суммы заработка (дохода), не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3).

2. Признать статью 5 Федерального закона "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" не соответствующей Конституции Российской Федерации, а именно вытекающему из смысла ее статьи 57 принципу, согласно которому не имеют обратной силы законы, ухудшающие положение граждан при возложении на них обязательных платежей, поскольку этим умаляются и необоснованно ограничиваются конституционные права граждан.