КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 октября 2015 года N 24-П
По делу о проверке конституционности положений статьи 3 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина М.В.Чайковского
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений статьи 3 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина М.В.Чайковского. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П.Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Заявитель по настоящему делу гражданин М.В.Чайковский оспаривает конституционность следующих положений Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации":
статьи 3, определяющей порядок и условия признания граждан безработными и устанавливающей, в частности, что безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней (абзац первый пункта 1); решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина не позднее 11 дней со дня предъявления органам службы занятости паспорта, трудовой книжки или документов, их заменяющих, документов, удостоверяющих его квалификацию, справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы, а для впервые ищущих работу (ранее не работавших), не имеющих квалификации - паспорта и документа об образовании и (или) о квалификации (абзац первый пункта 2); безработными не могут быть признаны граждане: не достигшие 16-летнего возраста; которым в соответствии с законодательством Российской Федерации назначены страховая пенсия по старости (в том числе досрочно) и (или) накопительная пенсия, либо пенсия, предусмотренная пунктом 2 статьи 32 данного Закона, либо пенсия по старости или за выслугу лет по государственному пенсионному обеспечению; отказавшиеся в течение 10 дней со дня их регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы от двух вариантов подходящей работы, включая работы временного характера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие квалификации - в случае двух отказов от профессионального обучения или от предложенной оплачиваемой работы, включая работу временного характера; не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в органы службы занятости для предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный органами службы занятости для регистрации их в качестве безработных; осужденные по решению суда к исправительным работам, а также к наказанию в виде лишения свободы; представившие документы, содержащие заведомо ложные сведения об отсутствии работы и заработка, а также представившие другие недостоверные данные для признания их безработными; перечисленные в статье 2 данного Закона (пункт 3); граждане, которым в установленном порядке отказано в признании их безработными, имеют право на повторное обращение в органы службы занятости через один месяц со дня отказа для решения вопроса о признании их безработными (пункт 4);
пункта 3 статьи 4, определяющего перечень категорий граждан, для которых подходящей считается оплачиваемая работа, включая работу временного характера и общественные работы, требующая или не требующая (с учетом возрастных и иных особенностей граждан) предварительной подготовки, отвечающая требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и относящего к таким категориям, в частности, граждан, прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке, и лиц, стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва;
пункта 2 статьи 30, предусматривающего случаи, в которых пособие по безработице устанавливается в размере минимальной величины пособия по безработице;
пункта 1 статьи 34, определяющего порядок исчисления размера пособия по безработице отдельным категориям безработных граждан, в том числе лицам, стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, а также гражданам, прекратившим индивидуальную предпринимательскую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
1.1. Решением Коминтерновского районного суда города Воронежа от 24 марта 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда от 15 июля 2014 года, М.В.Чайковскому, который в 2001-2002 годах замещал должность исполнительного директора Воронежской городской общественной организации "Общество по охране и защите интеллектуальной собственности", а с 2006 по 2013 год был зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, отказано в удовлетворении исковых требований к государственному казенному учреждению Воронежской области "Центр занятости населения Коминтерновского района" о признании незаконным отказа в регистрации в качестве безработного, возмещении материального ущерба в размере невыплаченного пособия по безработице и компенсации морального вреда. В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции ему также было отказано (определение Воронежского областного суда от 26 сентября 2014 года, определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 декабря 2014 года).
Свой отказ суды общей юрисдикции, ссылаясь на Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", в том числе на положения его статьи 3, мотивировали тем, что одним из документов, необходимых для принятия органом службы занятости решения о признании гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным, является справка о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы; поскольку согласно записи в трудовой книжке М.В.Чайковского последним местом его работы была Воронежская городская общественная организация "Общество по охране и защите интеллектуальной собственности", он должен представить справку о среднем заработке за последние три месяца работы в этой общественной организации. Однако, как отметил суд апелляционной инстанции со ссылкой на информацию Минтруда России от 5 марта 2013 года, принимая во внимание, что в 2010 году данная организация была исключена из Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в качестве справки о среднем заработке по последнему месту работы может быть принята справка, выданная архивной организацией, при условии, что из ее содержания можно получить информацию о среднем заработке лица за последние три месяца; М.В.Чайковский же доказательств обращения в архивную организацию не представил.
1.2. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения, примененные в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, затрагивают конституционные права и свободы граждан и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации.
Нарушение указанными в жалобе положениями Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" своих прав, гарантированных статьями 7, 17, 18, 19, 33, 37 (часть 3), 39 (часть 1), 45, 46 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, гражданин М.В.Чайковский усматривает в том, что, устанавливая единый перечень документов для принятия решения о признании гражданина безработным, эти положения позволяют органам службы занятости не принимать решение о признании гражданина безработным в случае невыполнения им при наличии уважительных причин требования о представлении справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы и распространяют данное требование в том числе на лиц, прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность, и на лиц, стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва.
Между тем применение судами в деле с участием заявителя пунктов 3 и 4 статьи 3, пункта 3 статьи 4, пункта 2 статьи 30 и пункта 1 статьи 34 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" представленными материалами не подтверждается. Что касается пункта 1 статьи 34 названого Закона, на который в своем решении сослался суд апелляционной инстанции, то, согласно неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, само по себе упоминание в судебных актах тех или иных норм не может во всех случаях расцениваться как их применение в конкретном деле (определения от 23 октября 2014 года N 2404-О и N 2484-О, от 29 января 2015 года N 114-О, от 17 февраля 2015 года N 237-О и др.). Следовательно, в части оспаривания конституционности указанных законоположений данная жалоба не отвечает критерию допустимости в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и производство по ней в этой части подлежит прекращению на основании пункта 2 статьи 43 и статьи 68 названного Федерального конституционного закона.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пунктов 1 и 2 статьи 3 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в той мере, в какой они - в системе действующего правового регулирования - служат основанием для решения органами службы занятости вопроса о возможности признания безработными зарегистрированных в целях поиска подходящей работы граждан, прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность либо стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, при непредставлении ими справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая целью политики Российской Федерации как правового демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1), гарантирует гражданам как свободу труда и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, так и право на защиту от безработицы (статья 37, части 1 и 3).
В силу приведенных положений Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с ее статьями 7 (часть 2), 71 (пункт "в"), 72 (пункт "ж" части 1) и 76 (части 1 и 2) установление государственных гарантий социальной защиты от безработицы, включая правовые основания и механизм обеспечения такой защиты, круг лиц, на который она распространяется, условия и порядок ее предоставления, относится к полномочиям законодателя, который при осуществлении соответствующего правового регулирования в этой сфере общественных отношений обязан исходить из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов (статья 18 Конституции Российской Федерации), и, как следствие, вводить правила, необходимые и достаточные для того, чтобы в первую очередь гарантировать гражданам возможность реализации в полной мере принадлежащих им конституционных прав на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии и на защиту от безработицы. Исходя из этого федеральный законодатель, определив в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий в Законе Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, отнес к их числу гарантии государства по реализации указанных конституционных прав граждан (преамбула).
Защита от безработицы, как следует из Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", обеспечивается государством посредством разработки и осуществления мер по содействию полной, продуктивной и свободно избранной занятости и предотвращения возможной безработицы, а также специальных мер, направленных на нейтрализацию нежелательных последствий, связанных с утратой работы, и социальную поддержку граждан, не имеющих работы и заработка (трудового дохода) и официально признанных безработными. В порядке осуществления этих мер названный Закон, в частности, предоставляет гражданам Российской Федерации право на бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости, информирование о положении на рынке труда (статья 8, пункт 1 статьи 12), право на бесплатную консультацию, бесплатное получение информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, в органах службы занятости в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования (пункт 1 статьи 9); кроме того, граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, имеют также право на участие в оплачиваемых общественных работах (пункт 2 статьи 24).
Перечисленные права гарантируются гражданам, ищущим работу, независимо от того, признаны они в установленном порядке безработными или нет. Гражданам же, признанным безработными, предоставляются меры социальной защиты от безработицы, включая выплату пособия по безработице, право на бесплатное получение услуг по содействию в переезде и переселении в другую местность для трудоустройства и соответствующую финансовую поддержку, а также получение услуг по профессиональной ориентации и психологической поддержке, профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию по направлению органов службы занятости с выплатой стипендии, право на бесплатное медицинское освидетельствование при направлении органами службы занятости для прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования (пункт 2 статьи 9, пункт 2 статьи 12, статьи 22_1, 23, пункт 1 статьи 28 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации").
Такие меры имеют целью стимулирование граждан, утративших работу и заработок, к обращению в органы службы занятости за содействием в подборе подходящей работы и трудоустройстве и, соответственно, направлены на сокращение латентной безработицы, что согласуется с основными целями государственной политики содействия занятости населения. Вместе с тем наделение граждан, признанных безработными, правами, обеспечивающими содействие занятости и социальную поддержку в период безработицы, в большем объеме по сравнению с гражданами, ищущими работу и не имеющими статуса безработного, обусловливает необходимость приобретения гражданином данного статуса в установленном законом порядке.
3. Порядок и условия признания граждан безработными закреплены в статье 3 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", согласно которой безработными признаются трудоспособные граждане, не имеющие работы и заработка, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищущие работу и готовые приступить к ней (пункт 1); решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости при представлении им следующих документов: паспорта, трудовой книжки или документов, их заменяющих, документов, удостоверяющих его квалификацию, справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы; при этом гражданин, относящийся к категории инвалидов, дополнительно представляет индивидуальную программу реабилитации, выданную в установленном порядке и содержащую заключение о рекомендуемом характере и условиях труда, а лица, впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие квалификации, представляют в органы службы занятости лишь паспорт и документ об образовании и (или) о квалификации (абзацы первый и четвертый пункта 2). Аналогичный перечень документов содержится в Правилах регистрации безработных граждан (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2012 года N 891), предусматривающих также, что постановке на соответствующий регистрационный учет подлежат граждане, зарегистрированные в целях поиска подходящей работы, в отношении которых органами службы занятости в установленном порядке приняты решения о признании их безработными (пункты 3-5).
Само по себе законодательное закрепление перечня документов, при представлении которых гражданин, зарегистрированный в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, должен быть признан безработным, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя, поскольку является элементом правового механизма социальной защиты от безработицы и в силу этого не может рассматриваться ни как нарушение права граждан на защиту от безработицы, закрепленного статьей 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ни как умаление государственных гарантий его реализации. Вместе с тем, формируя такой перечень, федеральный законодатель должен принимать во внимание целевое назначение включаемых в него документов и исходить из того, что их истребование от граждан может быть оправдано исключительно необходимостью надлежащего осуществления органами службы занятости возложенных на них функций по предоставлению безработным гражданам мер государственной поддержки в области содействия занятости и не должно создавать необоснованных затруднений в реализации их права на защиту от безработицы.
С этой точки зрения требование о представлении гражданином, обратившимся в органы службы занятости, паспорта (или документа, его заменяющего) сопряжено с необходимостью идентификации личности заявителя и установления иных обстоятельств, имеющих значение для принятия решения о признании его безработным (возраст, место жительства). Предъявление трудовой книжки (или документа, ее заменяющего) как основного документа о трудовом стаже работника и содержании и условиях трудовой деятельности (часть первая статьи 66 Трудового кодекса Российской Федерации) позволяет определить основание и давность ее прекращения гражданином, а также подобрать ему подходящую работу, каковой, по общему правилу, считается работа, в том числе временного характера, соответствующая профессиональной пригодности работника с учетом уровня его квалификации, условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места (пункт 1 статьи 4 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации").
Подбор подходящей работы в соответствии с утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2012 года N 891 Требованиями к подбору подходящей работы должен осуществляться с учетом профессии (специальности), должности, вида деятельности, уровня образования и квалификации, опыта и навыков работы, размера среднего заработка, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы гражданина, заключения о рекомендуемом характере и условиях труда, транспортной доступности рабочего места, а также требований работодателя к кандидатуре работника, содержащихся в сведениях о свободных рабочих местах и вакантных должностях (пункт 3). Необходимость учета размера среднего заработка по последнему месту работы при подборе гражданину подходящей работы вытекает и из предписания пункта 4 статьи 4 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", согласно которому подходящей не может считаться предлагаемая работа, если предполагается, что заработок по ней будет ниже среднего заработка гражданина, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы (за исключением случаев, когда среднемесячный заработок гражданина превышал величину прожиточного минимума трудоспособного населения, исчисленного в субъекте Российской Федерации в установленном порядке).
Целью обеспечения подбора гражданину подходящей работы обусловлены, соответственно, и требования о представлении им документов о квалификации, справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы, а также индивидуальной программы реабилитации - для граждан, относящихся к категории инвалидов. Кроме того, справка о среднем заработке необходима для определения размеров пособия по безработице и стипендии, выплачиваемой в период прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости: указанные выплаты устанавливаются в прямом процентном отношении к среднему заработку безработного, исчисленному за последние три месяца по последнему месту работы (пункт 1 статьи 29, пункт 1 статьи 30, пункт 1 статьи 33 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации").
Таким образом, закрепление на законодательном уровне перечня документов, необходимых для принятия органами службы занятости решения о признании гражданина безработным, согласуется с конституционно значимыми целями социальной защиты от безработицы и имеет целью содействие безработным гражданам в поиске подходящей работы и оказание им государственной поддержки, в том числе посредством предоставления временного источника средств к существованию в виде пособия по безработице.
4. По буквальному смыслу пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", закрепленный в нем перечень документов имеет универсальный характер, т.е. распространяется на все категории граждан, зарегистрированных в целях поиска подходящей работы, вне зависимости от факта осуществления ими до обращения в органы службы занятости трудовой или иной общественно полезной деятельности, давности прекращения и характера этой деятельности.
Вместе с тем федеральный законодатель, реализуя свои дискреционные полномочия по установлению правового механизма социальной защиты от безработицы, предусмотрел для отдельных категорий безработных граждан специальное регулирование в части определения критериев подходящей работы, а также размеров назначаемого им пособия по безработице и стипендии, выплачиваемой в случае направления их органами службы занятости для прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования. К их числу относятся, в частности, граждане, прекратившие индивидуальную предпринимательскую деятельность, а также лица, стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва.
Для таких граждан подходящей работой, согласно пункту 3 статьи 4 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", считается оплачиваемая работа, включая работу временного характера и общественные работы, требующая или не требующая (с учетом возрастных и иных особенностей граждан) предварительной подготовки, отвечающая требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. При этом в силу пункта 2 статьи 30 и пункта 1 статьи 34 названного Закона назначаемое им пособие по безработице устанавливается в размере его минимальной величины, которая согласно пункту 2 статьи 33 того же Закона ежегодно определяется Правительством Российской Федерации.
Подобное правовое регулирование, устанавливающее дифференцированный подход к определению критериев подходящей работы и размера пособия по безработице в отношении безработных граждан, состоявших в трудовых отношениях и уволенных из организаций по любым основаниям (за исключением уволенных за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации), с одной стороны, и иных безработных граждан, в том числе имевших ранее статус индивидуального предпринимателя, и лиц, стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, с другой стороны, основано, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, на объективных критериях, в частности, таких как отсутствие предшествующей трудовой деятельности или продолжительность перерыва в трудовой деятельности; соответствующая дифференциация, учитывающая, кроме того, различия в правовом статусе лиц, работающих по трудовому договору, и лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями, сама по себе не может расцениваться как нарушающая конституционный принцип равенства или ограничивающая право на защиту от безработицы (определения от 21 декабря 2006 года N 559-О, от 12 апреля 2011 года N 550-О-О, от 29 мая 2012 года N 1002-О, от 24 сентября 2013 года N 1329-О и др.).
Что касается размера стипендии, выплачиваемой в период прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости, то в силу пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" лицам, стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, соответствующая выплата производится в размере пособия по безработице, предусмотренного для данной категории граждан, т.е. в размере минимальной величины указанного пособия независимо от размера их среднего заработка по последнему месту работы. В отношении же граждан, прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность и впоследствии признанных безработными, специальных правил определения размера стипендии, выплачиваемой в период прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости, названным Законом не установлено, что, по смыслу приведенного законоположения, означает возможность распространения на них порядка определения размера стипендии, предусмотренного для лиц, стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, - при условии, что до начала осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности, прекращение которой предшествовало обращению в органы службы занятости, они работали по трудовому договору; если же такие лица ранее не состояли в трудовых отношениях, то они могут быть приравнены к лицам, впервые ищущим работу (ранее не работавшим), для которых размер стипендии определяется аналогичным образом, т.е. исходя из размера минимальной величины пособия по безработице. Соответственно, в любом случае безработным гражданам, прекратившим индивидуальную предпринимательскую деятельность и направленным органами службы занятости для прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования, выплата стипендии гарантируется лишь в размере минимальной величины пособия по безработице.
