КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 4 июня 2015 года N 13-П

     

По делу о проверке конституционности положений статьи 31_1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в связи с жалобой граждан В.А.Князик и П.Н.Пузырина

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений статьи 31_1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.А.Князик и П.Н.Пузырина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А.Гаджиева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно статье 31_1 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" собственник жилого помещения, который не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также добросовестный приобретатель, от которого было истребовано жилое помещение, имеет право на разовую компенсацию за счет казны Российской Федерации (пункт 1); компенсация, предусмотренная пунктом 1 данной статьи, выплачивается в случае, если по не зависящим от указанных лиц причинам в соответствии с вступившим в законную силу решением суда о возмещении им вреда, причиненного в результате утраты указанного в данной статье имущества, взыскание по исполнительному документу не производилось в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению; размер данной компенсации исчисляется из суммы, составляющей реальный ущерб, но не может превышать один миллион рублей (пункт 2); порядок выплаты Российской Федерацией компенсации, предусмотренной пунктом 1 данной статьи, устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 3).

1.1. От заявителей по настоящему делу - граждан В.А.Князик и П.Н.Пузырина во исполнение вступившего в законную силу решения Октябрьского районного суда города Мурманска от 12 июля 2011 года была истребована квартира, которую они в 2010 году приобрели по договору купли-продажи. Суд, признав, что продавец квартиры не имел права ее отчуждать и в силу этого договор купли-продажи является недействительным, взыскал с продавца в пользу заявителей денежные средства в сумме, равной уплаченной ими при покупке квартиры. На основании выданных судом исполнительных листов 1 ноября 2011 года были возбуждены соответствующие исполнительные производства.

Поскольку решение суда о взыскании с продавца квартиры денежных средств исполнено не было, а исполнительные производства в течение установленного законом годичного срока не завершены, В.А.Князик и П.Н.Пузырин обратились в Октябрьский районный суд города Мурманска с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Мурманской области и Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии в лице Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Мурманской области о взыскании предусмотренной статьей 31_1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" разовой компенсации в размере 1000000 рублей каждому в связи с причинением вреда в результате утраты жилого помещения.

Решением от 26 апреля 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Мурманского областного суда от 14 августа 2013 года, Октябрьский районный суд города Мурманска, ссылаясь на то, что предусматривающая разовую компенсацию статья 31_1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" содержится в главе V названного Федерального закона, которая регламентирует ответственность государственных органов за действия, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, пришел к выводу о том, что, поскольку законодатель обусловливает право на такую компенсацию незаконностью действий государственных органов при регистрации права на жилое помещение, а оснований для привлечения к ответственности государственного органа, осуществлявшего регистрацию прав граждан В.А.Князик и П.Н.Пузырина на жилое помещение, суд не находит, право на получение разовой компенсации у них не возникло.

1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод конституционность законоположений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связан при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе, и, решая в силу статьи 3 названного Федерального конституционного закона исключительно вопросы права, не затрагивает вопросы об экономической целесообразности тех или иных решений федерального законодателя.

Нарушение положениями статьи 31_1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" своих прав, гарантированных статьями 2, 6-8, 19, 39 и 55 Конституции Российской Федерации, заявители усматривают в том, что по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, они ставят исполнение предусмотренного законом финансового обязательства государства в зависимость от наличия оснований ответственности компетентного государственного органа за неправомерные действия при регистрации прав на недвижимое имущество (жилое помещение).

Таким образом, статья 31_1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку на ее основании судом решается вопрос о возможности выплаты добросовестному приобретателю жилого помещения, от которого жилое помещение было истребовано, разовой компенсации за счет казны Российской Федерации, если по не зависящим от него причинам в соответствии со вступившим в законную силу решением суда о возмещении ему вреда, причиненного в результате утраты такого имущества, взыскание по исполнительному документу в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению не производилось.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая свободу экономической деятельности в качестве одной из основ конституционного строя России, гарантируя такое важнейшее экономическое право граждан, как право частной собственности, относящееся к основным правам человека, которое подлежит защите со стороны государства и наряду с другими правами и свободами человека и гражданина определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием (статья 2; статья 8, часть 1; статья 18; статья 35, части 1 и 2; статья 45, часть 1; статья 118, часть 2), закрепляет принцип неприкосновенности собственности, в силу которого никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, часть 3), а также гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1) и вытекающую из названных положений свободу договоров в сфере гражданского оборота. При этом конституционные принципы единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и свободы экономической деятельности лежат в основе правового регулирования в такой области гражданского оборота, как оборот недвижимости.

Кроме того, определяя в качестве одной из целей социальной политики России заботу государства о социальной защищенности своих граждан, об их благополучии, сохранении для них условий нормального существования, Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого на жилище, предполагая прежде всего ответственное отношение самих граждан к его осуществлению (с учетом того что в условиях рыночной экономики граждане осуществляют данное социальное право в основном самостоятельно, используя различные способы), и одновременно возлагает на органы публичной власти обязанность создавать для этого необходимые условия. Поэтому при регулировании прав на жилое помещение, в том числе при переходе права собственности на жилое помещение, необходимо соблюдение, с одной стороны, принципа неприкосновенности частной собственности, а с другой - баланса прав и охраняемых законом интересов всех участников этих отношений, обеспечение возможности дифференцированного подхода к оценке возникающих жизненных ситуаций, с тем чтобы избежать необоснованного ограничения конституционных прав и свобод (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2003 года N 6-П, от 8 июня 2010 года N 13-П и от 27 февраля 2012 года N 3-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2006 года N 485-О, от 3 ноября 2006 года N 455-О и от 5 марта 2009 года N 376-О-П).

Соответственно, правовое регулирование отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями - исходя из конституционных целей социальной политики России, обусловленных признанием высшей ценностью человека, его прав и свобод, конституционных основ правового статуса личности, в частности требования статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, - должно осуществляться таким образом, чтобы гарантировать соблюдение конституционного права граждан на жилище. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 мая 2012 года N 11-П, право собственности на жилое помещение не может рассматриваться как исключительно экономическое право, поскольку выполняет социально значимую функцию и обеспечивает гражданину реализацию ряда основных прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Приведенные конституционные положения, предоставляя государству свободу усмотрения в области экономической политики и одновременно исходя из того, что в силу фундаментальных принципов верховенства права и юридического равенства вмешательство государства в отношения собственности (и на это неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях) допустимо, только если оно не является произвольным и не нарушает равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности, предполагают разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению.

Осуществляемое при этом правовое регулирование в силу указанных конституционных принципов должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретных нормативных положений или системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 15-П, от 23 декабря 2013 года N 29-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П и др.).

Определенность и конкретность предписаний закона, стабильность и предсказуемость в сфере гражданского оборота, высокий уровень взаимного доверия между субъектами экономической деятельности предполагаются в числе прочего общеправовым принципом правовой определенности, вытекающим из взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 15 и 19 Конституции Российской Федерации, которые, характеризуя Россию как правовое государство, провозглашают высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации на всей ее территории и утверждают равенство всех перед законом и судом.

Стабильность отношений частной собственности, кроме того, гарантируется конституционным правом на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации), а потому выражающие принцип неприкосновенности собственности конституционные гарантии охраны частной собственности законом и допустимости лишения имущества не иначе как по решению суда должны реализоваться при эффективном, а не формальном судебном контроле.

3. Законодательством предусмотрено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, которые обязаны по ходатайству правообладателя удостоверить произведенную регистрацию путем выдачи соответствующего документа (пункты 1 и 3 статьи 131 ГК Российской Федерации).

3.1. Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр (пункт 2 статьи 8_1 ГК Российской Федерации), причем государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права (абзац второй пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

При отчуждении имущества право собственности на это имущество у приобретателя в силу статьи 223 ГК Российской Федерации возникает также с момента такой регистрации; что касается добросовестного приобретателя (пункт 1 статьи 302 данного Кодекса), то недвижимое имущество признается принадлежащим ему на праве собственности также с момента регистрации (за исключением предусмотренных статьей 302 случаев, когда собственник вправе истребовать такое имущество от добросовестного приобретателя).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, государственная регистрация прав на недвижимое имущество направлена на реализацию принципов публичности и достоверности сведений о правах на объекты недвижимого имущества и их правообладателях, она создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом (определения от 5 июля 2001 года N 132-О и N 154-О и др.).

Институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество был введен федеральным законодателем как призванный, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, обеспечивать правовую определенность в сфере оборота недвижимого имущества, с тем чтобы участники гражданских правоотношений имели возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2012 года N 11-П).

Этот вывод вытекает прежде всего из положений Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым государственная регистрация права на имущество осуществляется уполномоченным в соответствии с законом органом на основе принципов проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности государственного реестра; зарегистрированное право на имущество может быть оспорено только в судебном порядке; лицо, указанное в государственном реестре в качестве правообладателя, признается таковым, пока в установленном законом порядке в реестр не внесена запись об ином; при возникновении спора в отношении зарегистрированного права лицо, которое знало или должно было знать о недостоверности данных государственного реестра, не вправе ссылаться на соответствующие данные (абзац второй пункта 1 и пункт 6 статьи 8_1).

3.2. Недостоверность данных государственного реестра может быть обусловлена как неправомерными действиями самого регистрирующего органа, так и иными обстоятельствами. Именно поэтому статья 31 "Ответственность при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" предусматривает, что органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, не несут ответственности за законность сделки, если такая сделка была нотариально удостоверена (абзац четвертый пункта 1).

При этом в силу общего правила, согласно которому убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией (статьи 16 и 1069 ГК Российской Федерации), убытки, причиненные по вине органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на имущество, - при незаконном отказе в государственной регистрации прав на имущество, при уклонении от государственной регистрации, внесении в государственный реестр незаконных или недостоверных данных о праве либо при нарушении предусмотренного законом порядка государственной регистрации прав на имущество - подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации в полном объеме (пункт 9 статьи 8_1 ГК Российской Федерации, статья 31 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Названные законоположения применительно к сфере регулирования права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, в том числе в целях обеспечения стабильности гражданского оборота, конкретизируют положение статьи 53 Конституции Российской Федерации о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Между тем указанный правовой механизм может быть задействован собственником (добросовестным приобретателем) имущества только в случаях незаконных действий регистрирующего органа, ответственность за которые несет государство. Это согласуется с позицией Европейского Суда по правам человека, который в постановлении от 6 декабря 2011 года по делу "Гладышева против Российской Федерации" указал, что ошибки или просчеты государственных органов должны служить выгоде заинтересованных лиц, особенно при отсутствии иных конфликтующих интересов; риск любой ошибки, допущенной государственным органом, должно нести государство, и ошибки не должны устраняться за счет заинтересованного лица.

Во всех других случаях, когда имущественный вред связан исключительно с противоправными действиями третьих лиц, - например, лиц, которые не имели права отчуждать квартиру по договору купли-продажи (как это имело место в деле граждан В.А.Князик и П.Н.Пузырина), т.е. причинителей вреда, признанных таковыми вступившим в законную силу судебным решением, установившим их обязанность возместить нанесенный вред, но с которых получить взыскание по исполнительному документу в течение установленного законом срока не удалось, - государство не несет юридической (негативной) ответственности за причиненный собственнику (добросовестному приобретателю) имущества вред.

В то же время, имея в виду гарантирование стабильности гражданского оборота и необходимость защиты права частной собственности, государство вправе добровольно возложить на себя часть финансового бремени, вызываемого такими негативными последствиями. Именно из этого исходил законодатель, вводя Федеральным законом от 20 декабря 2004 года* N 217-ФЗ в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" статью 31_1, закрепившую институт разовой компенсации собственнику (добросовестному приобретателю) такого специфического вида имущества, как жилое помещение, в том числе в качестве материальной гарантии права на жилище, и предназначенной для случаев, когда собственник жилого помещения не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также когда от добросовестного приобретателя жилое помещение было истребовано и если по не зависящим от них причинам в соответствии с вступившим в законную силу решением суда о возмещении им вреда, причиненного в результате утраты указанного имущества, взыскание по исполнительному документу не производилось в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению.

_______________

     * Вероятно, ошибка оригинала. Следует читать: "от 30 декабря 2004 года". - Примечание изготовителя базы данных.

Так, из пояснительной записки к проекту указанного Федерального закона и его финансово-экономического обоснования следует, что, вводя в правовое регулирование норму, предусматривающую разовую компенсацию за счет казны Российской Федерации, законодатель преследовал цель возмещения собственнику (добросовестному приобретателю) потерь, вызванных утратой права собственности на жилое помещение, независимо от вины государства, т.е. тогда, когда право собственности было утрачено им не по вине работников регистрирующего органа, а в результате действий третьих лиц. По мнению субъекта права законодательной инициативы, отсутствие эффективно действующего механизма компенсации ущерба в таких случаях является серьезным фактором риска на рынке недвижимости, а возможность с незначительными финансовыми затратами улучшить ситуацию стала бы существенным стимулом для привлечения инвестиций в этот сектор экономики.

3.3. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 25 сентября 2014 года N 2116-О указал, что пункт 2 статьи 31_1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" направлен на предоставление дополнительных гарантий защиты имущественных прав лиц, перечисленных в пункте 1 данной статьи, и при этом не препятствует возмещению вреда, причиненного данным лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Из этого же понимания оспариваемой нормы исходит в ряде случаев и практика судов общей юрисдикции, в том числе Верховного Суда Российской Федерации (определение от 28 ноября 2011 года).

Иными словами, указанный правовой механизм находит свое обоснование не в положениях статьи 53 Конституции Российской Федерации, а в нормах статей 1, 15, 19 и 35 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 40 и имеет своей целью не полное возмещение причиненного лицу ущерба, а частичную компенсацию возникших негативных последствий, стимулирование участия в обороте жилых помещений, а в некоторых случаях - также дополнительную гарантию права на жилище. При этом, по смыслу статьи 31_1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", непременным условием выплаты компенсации является то, что лицо предприняло необходимые усилия к восстановлению нарушенного права в обычном порядке, но по не зависящим от него обстоятельствам не достигло успеха.

Положения данной статьи, таким образом, в силу своего предназначения не требуют установления обстоятельств, свидетельствующих о совершении регистрирующими органами неправомерных действий, - подобные действия влекут ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, в соответствующем гражданско-правовом порядке.

Не предполагается при этом и исследование вопроса о приведших к утрате собственником (добросовестным приобретателем) жилого помещения правомерных действиях регистрирующего органа, и, соответственно, статья 16_1 ГК Российской Федерации, регулирующая вопросы компенсации за правомерные действия государственных органов и органов местного самоуправления, в данном случае применению не подлежит.

Таким образом, государство в указанном случае выступает не как сторона в отношениях юридической ответственности, не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичная власть, организующая систему компенсации за счет казны Российской Федерации собственникам жилого помещения, которые не могут его истребовать от добросовестных приобретателей, и добросовестным приобретателям, от которых было истребовано жилое помещение.