КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 октября 2013 года N 22-П
По делу о проверке конституционности абзацев первого - восьмого статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в связи с жалобами Общероссийского профессионального союза работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства и Общероссийского профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, М.И.Клеандрова, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, с участием представителя Общероссийского профессионального союза работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства Е.С.Герасимовой, представителя Общероссийского профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации Л.В.Усович, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзацев первого - восьмого статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы Общероссийского профессионального союза работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства и Общероссийского профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Заявители по настоящему делу - Общероссийский профессиональный союз работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства (до 11 апреля 2013 года - Профессиональный союз работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства Российской Федерации) и Общероссийский профессиональный союз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации (до 19 июня 2013 года - Профессиональный союз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации) оспаривают конституционность положений статьи 3 Федерального закона от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", определяющей значение следующих основных терминов, применяемых для целей данного Федерального закона: "первичная профсоюзная организация", "общероссийский профсоюз", "общероссийское объединение (ассоциация) профсоюзов", "межрегиональный профсоюз", "межрегиональное объединение (ассоциация) организаций профсоюзов", "территориальное объединение (ассоциация) организаций профсоюзов", "территориальная организация профсоюза", "профсоюзный орган", "профсоюзный представитель (доверенное лицо)", "организация", "работодатель", "работник", "член профсоюза".
1.1. Гагаринский районный суд города Москвы решением от 2 декабря 2011 года удовлетворил требования Гагаринского межрайонного прокурора города Москвы, обратившегося в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, о признании недействительными с момента принятия ряда положений Устава Профессионального союза работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства Российской Федерации (Нефтегазстройпрофсоюз России), в том числе его пунктов 2.1 и 5.3, а также глав VI и VII, в редакции, утвержденной решением состоявшегося 22-23 декабря 2010 года V съезда данного профсоюза, как противоречащих федеральным законам "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" и "Об общественных объединениях".
Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 2 марта 2012 года решение суда первой инстанции было частично изменено: пункты 2.1 и 5.3, главы VI и VII Устава признаны не соответствующими законодательству в части, предусматривающей создание в структуре Нефтегазстройпрофсоюза России объединенной профсоюзной организации, цеховой профсоюзной организации, профсоюзной группы, межрегиональной профсоюзной организации, а также устанавливающей правила их организации и деятельности, поскольку, как указал суд, статья 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" определяет структурное построение профсоюза и не подлежит расширительному толкованию применительно к содержащемуся в ней перечню структурных подразделений. Определением судьи Московского городского суда от 21 июня 2012 года в передаче кассационной жалобы Нефтегазстройпрофсоюза России для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано, а в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отказано определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2012 года.
По итогам проверки, проведенной Гагаринской межрайонной прокуратурой города Москвы по обращению Министерства юстиции Российской Федерации о несоответствии действующему законодательству отдельных положений Устава Профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации в редакции, утвержденной VII съездом данного профсоюза 18 августа 2010 года, в адрес его председателя 22 ноября 2010 года было внесено представление об устранении выявленных нарушений. В связи с тем что требования, содержащиеся в представлении, были отклонены, Гагаринский межрайонный прокурор города Москвы направил в Гагаринский районный суд города Москвы заявление о признании недействительными ряда положений Устава в новой редакции, в том числе его пункта 5.1, и обязании внести в него изменения в соответствии с требованиями статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".
Решением Гагаринского районного суда города Москвы от 9 июня 2011 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22 декабря 2011 года, требования прокурора были удовлетворены в полном объеме исходя, в частности, из того, что в перечень структурных подразделений профсоюза, содержащийся в пункте 5.1 его Устава, включены не предусмотренные Федеральным законом "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" территориальные организации - муниципальные (районные, городские и приравненные к ним) и межмуниципальные, а также объединяющие их региональные (республиканские, краевые, областные и приравненные к ним) и межрегиональные организации. В передаче кассационных жалоб ответчика для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано (определение судьи Московского городского суда от 29 марта 2012 года, определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 года).
В ходе рассмотрения указанных дел суды общей юрисдикции отвергли как основанные на неверном толковании Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" доводы Нефтегазстройпрофсоюза России и Профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации о том, что статья 3 данного Федерального закона содержит лишь перечень основных терминов, которые в нем используются, и не ограничивает профсоюз в определении своей внутренней структуры.
1.2. В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и конкретизирующими ее положениями статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобе объединения граждан на нарушение конституционных прав и свобод проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Несоответствие статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" статьям 6 (часть 2), 7 (часть 2), 18, 30 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации заявители по настоящему делу усматривают в том, что ее положения - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, - устанавливают исчерпывающий перечень структурных подразделений профсоюза и тем самым препятствуют созданию иных, не поименованных в них структурных подразделений, т.е. ограничивают его право самостоятельно определять в уставе свою внутреннюю структуру.
Поскольку нарушение своих конституционных прав заявители не связывают с содержанием абзацев девятого - четырнадцатого статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", раскрывающих значение используемых в нем терминов "профсоюзный орган", "профсоюзный представитель (доверенное лицо)", "организация", "работодатель", "работник", "член профсоюза", предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются абзацы первый - восьмой данной статьи, которые содержат определения видов профсоюзных организаций, в той мере, в какой они служат основанием для решения вопроса о правомочии профсоюза самостоятельно определять свою внутреннюю (организационную) структуру.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым социальным государством, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина на основе принципов верховенства права и правовой демократии (статья 1, часть 1; статья 2; статья 7, часть 1), закрепляет в числе основных прав человека право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, и гарантирует свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1).
Право каждого на создание профессиональных союзов и на вхождение в них для защиты своих интересов провозглашено Всеобщей декларацией прав человека (пункт 4 статьи 23). Право каждого на свободу объединения с другими, включая право создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации, закреплено Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 11), Международным пактом о гражданских и политических правах (пункты 1 и 2 статьи 22) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (подпункт "а" пункта 1 статьи 8).
Названные международно-правовые акты, являющиеся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации, не допускают при осуществлении права на свободу объединения никаких ограничений, кроме предусматриваемых законом и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. В свою очередь, Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 года обязывает подписавшие ее государства в целях обеспечения или поощрения свободы работников и работодателей в создании местных, национальных или международных организаций для защиты своих экономических и социальных интересов и свободы вступления в такие организации избегать введения в национальное законодательство норм, ограничивающих эту свободу, и применения существующих норм в ограничение этой свободы (статья 5).
Европейский Суд по правам человека в своей практике исходит из того, что право создавать профессиональные союзы и вступать в них, как оно определено пунктом 1 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, является одной из форм или специальным аспектом свободы объединения (постановления от 27 октября 1975 года по делу "Национальный профсоюз бельгийской полиции (National Union of Belgian Police) против Бельгии", от 6 февраля 1976 года по делу "Шведский профсоюз машинистов (Swedish Engine Drivers Union) против Швеции", от 13 августа 1981 года по делу "Янг, Джеймс и Вебстер (Young, James and Webster) против Соединенного Королевства", от 30 июля 2009 года по делу "Даниленков и другие против России") и что способ воплощения свободы объединения в национальном законодательстве и ее практическое применение властями характеризуют состояние демократии в данной стране (постановление от 10 июля 1998 года по делу "Сидиропулос (Sidiropoulos) и другие против Греции").
Будучи институтом гражданского общества, профсоюзы путем сотрудничества с работодателями и институтами публичной власти обеспечивают участие работников в установлении условий труда и тем самым - взаимодействие гражданского общества и государства в сфере управления трудом, стабильность трудовых отношений. Соответственно, Конституция Российской Федерации защищает не только свободу создания профсоюзов, но и свободу их деятельности, с тем чтобы граждане, объединившись, имели возможность эффективно отстаивать свои социально-трудовые права и интересы. Исходя из этого федеральный законодатель, на которого статьями 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации возложены регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, определяет с учетом требований международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, основы реализации ее гражданами конституционного права на объединение в профессиональные союзы, создания и деятельности профсоюзов, их правовое положение, права и обязанности.
Осуществляя соответствующее правовое регулирование, федеральный законодатель в силу статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации не вправе допускать искажений самого существа права на объединение в профессиональные союзы, которое в соответствии с Конвенцией МОТ от 9 июля 1948 года N 87 относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию включает право вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий (статья 3). Необоснованные препятствия в определении структуры профсоюза, как это следует из статьи 8 данной Конвенции, пункта 3 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункта 3 статьи 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и статьи 5 Европейской социальной хартии (пересмотренной), не согласуются с провозглашенной ими свободой объединения.
Такой подход, позволяющий профсоюзам самостоятельно определять свою внутреннюю организацию, не означает, однако, что, осуществляя представительство и защиту социально-трудовых прав граждан, связанных общими профессиональными интересами, они не подчиняются общим требованиям, установленным трудовым законодательством для всех субъектов правоотношений в сфере труда.
3. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, включая объединение в профессиональные союзы, регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", закрепляющим основные принципы деятельности общественных объединений, к числу которых отнесены самоуправление, а также право на определение своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности (часть первая статьи 5 и часть первая статьи 15).
Кроме того, общественные отношения, возникающие в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, являются предметом регулирования Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (статья 1), согласно которому профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны (пункт 1 статьи 5); профсоюзы, их объединения (ассоциации) самостоятельно разрабатывают и утверждают свои уставы, положения о первичных профсоюзных организациях, свою структуру, образуют профсоюзные органы, организуют свою деятельность (пункт 1 статьи 7); организационная структура профсоюза должна быть предусмотрена в его уставе (абзац шестой пункта 2 статьи 7); государственная регистрация профсоюза, объединения (ассоциации) профсоюзов, первичной профсоюзной организации в качестве юридического лица осуществляется в уведомительном порядке (абзац второй пункта 1 статьи 8).
Как следует из приведенных законоположений, деятельность профсоюзов подчинена целям их создания, а правовая природа и статус профсоюзов как общественных объединений обусловливают их правомочие самостоятельно определять свою внутреннюю (организационную) структуру, причем таким образом, чтобы обеспечить осуществление возложенных на них законом и уставами представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов своих членов, в том числе решать вопросы о необходимости создания конкретных структурных подразделений и закреплять в уставе соответствующие положения. Данное правомочие не предполагает изменения сложившейся по соглашению сторон системы социального партнерства, с функционированием которой тесно связана деятельность профессиональных союзов в современном обществе, равно как и возложения на работодателей дополнительных, не предусмотренных действующим трудовым законодательством обязанностей. При этом гарантии, установленные пунктом 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" и частью первой статьи 374 Трудового кодекса Российской Федерации, распространяются исключительно на руководителей (их заместителей) выборных коллегиальных органов первичных профсоюзных организаций, выборных коллегиальных органов профсоюзных организаций структурных подразделений организаций (не ниже цеховых и приравненных к ним), не освобожденных от основной работы; иные же гарантии для членов профсоюза могут быть установлены только в рамках коллективных договоров, соглашений по взаимному волеизъявлению социальных партнеров.
4. Социальное партнерство, которое статьей 2 Трудового кодекса Российской Федерации отнесено к числу основных принципов правового регулирования трудовых отношений, предполагает взаимодействие профсоюзов как общественных объединений, создаваемых для представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, с работодателями, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере регулирования трудовых отношений и применения трудового законодательства.
Свобода, которой в силу статей 23, 24, 26, 27, 40 и 45 Трудового кодекса Российской Федерации работники и работодатели как стороны социального партнерства пользуются при определении форм и способов своего взаимодействия, позволяет профсоюзам в целях обеспечения эффективного сотрудничества с работодателями устанавливать свою структуру, соотносимую со структурной организацией работодателя, построением конкретной отрасли экономики или иной сферы профессиональной деятельности. Тем самым предполагается, что создание тех или иных структурных подразделений профсоюза не носит произвольного характера, - оно в значительной степени обусловлено структурой организации-работодателя, подчинено общей цели оптимизации сотрудничества социальных партнеров и связано с решением задач, возложенных на профсоюз, представляющий и защищающий социально-трудовые права и интересы своих членов в системе социального партнерства.
4.1. В статье 3 "Основные термины" Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", как следует из ее названия и содержания, приводятся значения применяемых для целей данного Федерального закона терминов, которыми определяются возможные виды профсоюзных организаций (их статус), такие как первичная профсоюзная организация, общероссийский профсоюз, общероссийское объединение (ассоциация) профсоюзов, межрегиональный профсоюз, межрегиональное объединение (ассоциация) организаций профсоюзов, территориальное объединение (ассоциация) организаций профсоюзов, территориальная организация профсоюза (абзацы первый - восьмой).
Включение в текст названного Федерального закона этих положений (которые действуют в неизменном виде с момента его принятия в 1996 году) было направлено на достижение определенности и ясности правового регулирования, обеспечение единообразия в понимании соответствующих терминов, исключение возможности их произвольного использования в организационном построении профсоюзов. В течение длительного времени они применялись в соответствии с их буквальным смыслом и ни сами по себе, ни в системе действующего правового регулирования не рассматривались как устанавливающие исчерпывающий перечень видов профсоюзных организаций и их структурных подразделений и тем самым - ограничивающие правомочия профсоюзов самостоятельно разрабатывать свою организационную структуру и создавать иные, помимо упомянутых в них, профсоюзные организации и их структурные подразделения, в том числе участвующие в системе социального партнерства по согласованию с работодателями, представителями работодателей и необходимые, по мнению профсоюза, для его эффективной деятельности и решения стоящих перед ним задач.
Соответственно, положения абзацев первого - восьмого статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" не препятствовали осуществлению гражданами конституционного права на объединение в профессиональные союзы, внутренняя (организационная) структура которых разрабатывалась без какого-либо вмешательства органов государства, оформлялась принимаемыми в демократических процедурах (на съездах, конференциях, собраниях) решениями и закреплялась в учредительных документах (уставах и положениях). Между тем, как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, в 2011 году данная статья была истолкована Министерством юстиции Российской Федерации, органами прокуратуры и судами как определяющая структурное построение профсоюза, содержащая исчерпывающий перечень видов профсоюзных организаций и не допускающая возможность создания профсоюзов других видов, а также создания в их структуре не предусмотренных ею подразделений.
В результате такого истолкования были признаны противоречащими федеральному законодательству Устав Нефтегазстройпрофсоюза России в части, предусматривавшей создание объединенной профсоюзной организации и межрегиональной профсоюзной организации, цеховой профсоюзной организации и профсоюзной группы, и Устав Профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации в части, предусматривавшей создание территориальных организаций - муниципальных (районных, городских и приравненных к ним) и межмуниципальных, а также объединяющих их региональных (республиканских, краевых, областных и приравненных к ним) и межрегиональных организаций. Во исполнение принятых судебных постановлений в эти уставы были внесены соответствующие изменения, в том числе Нефтегазстройпрофсоюз России 11 апреля 2013 года на VI (внеочередном) съезде был переименован в Общероссийский профессиональный союз работников нефтяной, газовой отраслей промышленности и строительства, Профессиональный союз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации 19 июня 2013 года на VIII (внеочередном) съезде переименован в Общероссийский профессиональный союз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации, а положения о входивших в их состав указанных профсоюзных организациях из уставов были исключены.
Тем самым в правоприменительной практике положениям абзацев первого - восьмого статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" был придан смысл, расходящийся с целями, которые преследовал федеральный законодатель при их включении в данный Федеральный закон, что в нарушение требований статей 15 (часть 4), 17, 18, 30 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права повлекло ограничение права профсоюзов - заявителей по настоящему делу самостоятельно решать вопросы, касающиеся их внутренней структуры, и признание противоречащими федеральному законодательству и, соответственно, недействительными отдельных положений уставов, принятых на съездах этих профсоюзов в демократической процедуре.
4.2. Таким образом, положения абзацев первого - восьмого статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", содержащие определения таких видов профсоюзных организаций, как первичная профсоюзная организация, территориальная организация профсоюза, межрегиональный профсоюз, общероссийский профсоюз и объединения этих профсоюзов, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 30 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой эти положения рассматриваются в правоприменительной практике как устанавливающие закрытый (исчерпывающий) перечень видов профсоюзных организаций и их структурных подразделений и тем самым не позволяющие профсоюзам самостоятельно, исходя из возложенных на них законом и уставами задач определять свою внутреннюю (организационную) структуру, в том числе создавать не упомянутые в данном Федеральном законе профсоюзные организации и включать в их состав структурные подразделения, необходимые, по мнению профсоюза, для его эффективной деятельности по представительству и защите социально-трудовых прав и интересов своих членов, чем - в нарушение конституционного права на объединение - допускают не согласующееся с конституционно значимыми целями вмешательство государства в деятельность профессиональных союзов.
